Uzasadnienie
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, K. K. zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 27 września 2017 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
W rozwinięciu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem strony z dnia 27 września 2017 r. Wskazał także, że w dniu 5 września 2019 r. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na które, do dnia wniesienia skargi, nie otrzymał odpowiedzi. Podniósł również, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie udało mu się skontaktować (telefonicznie, mejlowo, ani pisemnie) z inspektorem prowadzącym sprawę.
Dodał, że zawsze w terminie odpowiadał na kierowane do niego w sprawie wezwania organu, a mimo tego, jego wniosek z dnia 27 września 2017 r. nie został rozpoznany, co pozostaje w sprzeczności z art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:
- 1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania prowadzonego w sprawie;
- 2. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie miesiąca o daty złożenia skargi oraz do wbicia stempla do paszportu, zaświadczającego o złożeniu wniosku, w terminie czternastu dni od daty złożenia skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, przekraczający terminy z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., nie wynika ze złej woli, czy z opieszałości pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w obliczu niedoborów kadrowych. Dodał, że przepisy ustawy o cudzoziemcach zobowiązują organ do dokładnej weryfikacji zasadności udzielenia każdego wnioskowanego zezwolenia, a przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu. W nawiązaniu do treści art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) organ podniósł, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa.
Przekroczenie terminu musi być w tym przypadku nie tylko znaczne, ale i oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Dodatkowo Wojewoda D. podniósł, że ocena, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa wymaga wykazania odpowiedzialności organu administracji publicznej za taki stan rzeczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem wniesionym do organu administracji publicznej na niezałatwienie sprawy. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzajów sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z akt sądowych, wprawdzie skarżący nie odpowiedział na skierowane do niego wezwanie Sądu do przedłożenia dowodu wniesienia ponaglenia (k. 23 akt sądowych), niemniej, do skargi dołączył kserokopię dowodu nadania w dniu 5 września 2019 r. korespondencji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Analiza kserokopii tego dokumentu w powiązaniu z okolicznościami podniesionymi przez stronę w skardze uwiarygodnia, zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącego, że w dniu 5 września 2019 r. wniósł on ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 14 akt sądowych), na które do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi.
Wskazane okoliczności Sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na bezczynność. Wprawdzie z treści art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. wynika, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a strona ponaglenie wniosła bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, niemniej, okoliczność ta nie mogła skutkować uznaniem, że wymagany tryb nie został przez stronę dochowany. Należy zauważyć, że organ pouczył stronę o prawie i zasadach wniesienia ponaglenia dopiero w piśmie z dnia 10 stycznia 2020 r. Wnosząc ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców strona działa bez pouczenia ze strony organu, pomimo że obowiązek organu w zakresie zastosowania normy z art. 36 k.p.a. istniał już z chwilą upływu dwóch miesięcy od złożenia wniosku.
Niezależnie od tych argumentów należy podnieść, że stronę nie mogą obciążać negatywne skutki nieprzekazania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia do organu prowadzącego postępowanie, tak by uczynić zadość wymogowi z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.
Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać trzeba, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Należy uzupełniająco wskazać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794).
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z tych akt, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 27 września 2017 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a. organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (w nawiązaniu do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu).
Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku organ podjął w dniu 24 kwietnia 2018 r., wzywając stronę do przedłożenia dokumentów wymienionych w tym piśmie. Treść tego wezwania wskazuje, że dopiero wówczas (niespełna siedem miesięcy od złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie) organ dokonał analizy treści tegoż wniosku z punktu widzenia jego braków formalnych. Pomimo oczywistego przekroczenia dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a., organ, kierując do strony wezwanie z dnia 24 kwietnia 2018 r., także i na tym etapie nie dopełnił wymogu z art. 36 k.p.a. Jak wynika również z akt, obligatoryjną i standardową procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.) organ wdrożył dopiero 4 grudnia 2019 r. Dopiero w piśmie z dnia 10 stycznia 2020 r. organ dopełnił obowiązku z art. 36 k.p.a., informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie (wyznaczonym na dzień 10 marca 2020 r.), o przyczynach przedłużenia terminu oraz o prawie do złożenia ponaglenia.
Tym samym pismem organ wezwał również stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania na terytorium RP. Przy czym, pismo to zostało zredagowane już po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego (którą organ otrzymał w dniu 13 grudnia 2019 r.).
Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przy dokonywaniu oceny prowadzonego postępowania, które do dnia wydania wyroku nie zostało zakończone, Sąd miał przy tym także na uwadze, obowiązujący w dacie orzekania, przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
W myśl tego przepisu, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wymaga jednak zwrócenia uwagi, że w sprawie, ocenie Sądu podlegały także okoliczności zaistniałe przed ogłoszeniem stanu epidemii z powodu COVID.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu, przywołane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są przestrzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że okoliczności te organ powołuje w sprawach tego rodzaju od kilku lat. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wbicia stempla do paszportu zaświadczającego o złożeniu wniosku należy wyjaśnić, że tego rodzaju zobowiązanie nie leży w kompetencjach orzeczniczych sądu administracyjnego, a zatem nie mogło zostać uwzględnione.
Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).
O kosztach postępowania (pkt VI wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwota 100 zł odpowiada wartości wpisu sądowego jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.