Uzasadnienie
W dniu 26 września 2017 r. M. B. złożył do Wojewody D. wniosek z dnia 22 września 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W dniu 27 marca 2018 r. wpłynęło pismo strony z dnia 26 marca 2018 r. informujące, że brak pieczątki w paszporcie cudzoziemca jest spowodowany przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego przez organ, w związku z czym strona zwróciła się o możliwość uzyskania pieczątki do paszportu w celu realizacji obowiązku meldunkowego i uzyskania numeru PESEL.
W dniu 21 kwietnia 2018 r. wpłynęła prośba strony z dnia 17 kwietnia 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i zapoznanie z aktami sprawy.
W dniu 24 kwietnia 2018 r. organ wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w celu pobrania odcisków linii papilarnych, dostarczenia kserokopii stron paszportu i 4 fotografii oraz uiszczenia opłaty skarbowej w kwocie 440 zł.
Wnioskodawca stawił się osobiście w organie w dniu [...] maja 2018 r. wraz z dokumentami.
Pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy w dniu [...] maja 2018 r.
W dniu 23 lipca 2018 r. wpłynęła prośba strony z dnia 20 lipca 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i podjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
W dniu 21 września 2018 r. wpłynęła kolejna prośba strony z dnia 20 września 2018 r. o niezwłoczne wszczęcie postępowania administracyjnego i podjęcie przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
W dniu 25 października 2018 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 25 lutego 2019 r. oraz wezwał stronę do złożenia umowy o pracę oraz udokumentowania posiadania miejsca zamieszkania.
W dniu 23 listopada 2018 r. przy piśmie z dnia 26 października 2018 r. strona złożyła kolejne dokumenty do akt sprawy.
W dniu 21 lutego 2019 r. strona złożyła kolejne dokumenty i wniosła o wydanie decyzji "w przyśpieszonym trybie", ponieważ wszystkie wymagane dokumenty zostały już złożone.
W dniu 4 kwietnia 2019 r. strona złożyła prośbę o wydanie decyzji, ponieważ wszystkie niezbędne dokumenty zostały dostarczone.
W dniu 19 sierpnia 2019 r. strona dostarczyła umowę najmu lokalu mieszkalnego wraz z aneksami i wniosła o wydanie pozytywnej decyzji.
W dniu 21 listopada 2019 r. strona załączyła kolejne dokumenty i wniosła o wydanie pozytywnej decyzji.
W dniu 6 marca 2020 r. wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność).
W dniu 1 maja 2020 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 8 maja 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 3 k.p.a i wniósł o:
- - - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 2 miesięcy,
- - wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do maksymalnej wysokości,
- - zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ dokonał małoznaczących i pozornych czynności, które nie zmierzały do załatwienia sprawy. Już 2 lata nie ma w sprawie żadnej wiadomości od organu.
W dniu 20 maja 2020 r. organ zwrócił się o informację do Policji, ABW i Straży Granicznej, przesłał ponaglenie do właściwego organu oraz wezwał stronę do dołączenia dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania. Jednocześnie poinformowano stronę o przewidywanym terminie załatwienia sprawy na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii.
W odpowiedzi na skargę z dnia 5 czerwca 2020 r. Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania lub oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Nieuzasadnione było żądanie organu odrzucenia skargi z uwagi na nie wniesienie ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, tylko ponaglenia na bezczynność organu w 20 września 2018 r., dniu 6 marca 2020 r.. Należy jednak zauważyć, że skarżący wielokrotnie kierował do organu pisma i wezwania do załatwienia sprawy, w których zwracał organowi uwagę na długotrwałe i przewlekłe prowadzenie postępowania (pismo z dnia 26 marca 2018 r., 20 lipca 2018 r., 4 kwietnia 2019 r., 19 sierpnia 2019 r., 21 listopada 2019 r.). Powyższe działania skarżącego spełniają warunek wniesienia ponaglenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przed złożeniem skargi do WSA.
W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.
Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA).
Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania.
Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA).
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwsze czynności w sprawie organ wykonał po upływie 7 miesięcy od wpływu wniosku, już po wniesieniu przez stronę o podjęcie czynności w sprawie. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o osobiste stawiennictwo i uzupełnienie braków formalnych wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 7 miesiącach od jego wpłynięcia. Kolejna czynność organu została podjęta po upływie kolejnych 6 miesięcy, a ostatnia czynność po upływie kolejnych 19 miesięcy.
Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i o pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej skutecznej czynności w sprawie przez okres 7 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wzywa stronę o uzupełnienie braków wniosku. Dopiero bowiem w dniu 24 kwietnia 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków w dokumentacji. Natomiast kolejne czynności zostały dokonane w odstępach kilkumiesięcznych lub kilkunastomiesięcznych.
Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 22 września 2017 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd uznał, że będzie to termin wystarczający do załatwienia sprawy uwzględniając, że wniosek skarżącego wymagał uzupełnienia, albowiem obarczony był brakami formalnymi, a zaistniałe dotąd przewlekłe prowadzenie postępowania może wymagać dodatkowej aktualizacji niektórych danych niezbędnych do wydania decyzji.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania i niezakończenie postępowania przez tak długi okres, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17).
W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii.
Tymczasem w skardze nie sformułowano twierdzeń na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej.
Sąd zauważa, że przedłożony wraz z wnioskiem materiał dowodowy nie był wprawdzie kompletny, jednakże pierwsze wezwanie zostało przesłane przez organ po 7 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Organ wcześniej nie podejmował żadnych skutecznych czynności w sprawie, pomimo szeregu pism wraz z dokumentami oraz wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Ostatnią czynność w sprawie organ wykonał dopiero po upływie 19 miesięcy od wysłania poprzedniego wezwania do strony.
Na mocy art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.): "Jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie:
- 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;
- 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna."
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 2.300 zł (pkt IV sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy, stopnia przewlekłości postępowania oraz postawy strony. Sąd uznał zarazem żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w maksymalnej wysokości za stanowczo wygórowaną i oddalił dalej idącą skargę (pkt V wyroku). Nieuzasadnione było również wymierzenie organowi grzywny z uwagi na znaczną ilość tego rodzaju spraw.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł).
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - VI sentencji wyroku.