Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało w dniu [...] czerwca 2018 r. wnioskiem A. K.–D. (dalej: strona, skarżąca), adresowanym do Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda), o wydanie kolejnej karty stałego pobytu. Z uzasadnienia wniosku wynikało,że posiadana przez stronę karta pobytu utraci ważność w dniu 29 lipca 2018 r.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. strona została wezwana do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez przedstawienia ważnego dokumentu podróży oraz dołączenia do wniosku kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. (data wpływu: 29 sierpnia 2018 r.) strona wyjaśniła brak aktualnego dokumentu podróży.
W dniu 29 listopada 2018r. strona złożyła ponaglenie na bezczynność organu, a w dniu 6 lutego 2020 r. do organu wpłynęło kolejne ponaglenie w sprawie, złożone przez pełnomocnika strony pismem z dnia 5 lutego 2020 r., przekazane do Urzędu d /s cudzoziemców pismem z dnia 2 czerwca 2020r.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2020 r. (wpływ do organu: 5 maja 2020 r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody D. W dniu 2 czerwca 2020 r. organ wydał stronie kartę stałego pobytu.
Skarga na bezczynność organu oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa postępowania, a to art. 7, art.8, art.10, art.12, art. 35 § 1 i §3, art.36 § 1, art. 37 § 1 i 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca domagała się:
- 1) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania;
- 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 3) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) przyznania od organu na rzecz skarżącej kwoty 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
- 6) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi strona wywodziła,że w Polsce przebywa nieprzerwanie od 1991 r., w dniu 8.02.1992r. zawarła związek małżeński z obywatelem polskim, z którym ma dwoje pełnoletnich dzieci.Decyzją Wojewody W. z dnia 7-12-1991 r. Nr [...] otrzymała kartę stałego pobytu. Wskazała,że z uwagi na brak informacji o prowadzonym postępowaniu, przewidywanym terminie zakończenia postępowania jak i jakiejkolwiek korespondencji z organu, wielokrotnie, począwszy od dnia 5.07.2018 r. składała zapytania o stan sprawy korzystając z adresu [email protected] i pomimo potwierdzenia dostarczenia korespondencji nigdy nie otrzymała odpowiedzi. Kolejnym krokiem skarżącej było złożenie w dniu 29.11.2018 r. ponaglenia,na które do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Wobec znacznego upływu czasu i braku działań ze strony organu skarżąca udzieliła w dniu 13.03.2019 r. pełnomocnictwa do reprezentowania jej w sprawie.
Pełnomocnik skarżącej kolejno pismami z dnia 20.03.2019 r., 30.05.2019 r. i 9.07.2019 r. prosił o udzielenie informacji o prowadzonym postępowaniu oraz opisywał przyczyny braku aktualnego dokumentu podróży. Niestety na żadne pismo nie otrzymał odpowiedzi, ani też żadnego innego pisma w sprawie. Z uwagi na dalszą bezczynność organu pełnomocnik skarżącej w dniu 6.02.2020 r. złożył ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, na które do dnia dzisiejszego nie otrzymano odpowiedzi ani żadnej innej korespondencji w sprawie. Brak jakichkolwiek czynności przez kolejne 20 miesięcy stanowi rażące naruszenie prawa. Przekroczenie terminów przez organ jest niewątpliwe i niedopuszczalne, zaś tak duża zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Dlatego też zasadne jest żądanie przyznania od organu administracji sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na rzecz skarżącej.
Według skarżącej bezczynność organu spowodowała, że nie posiada ona ważnego dokumentu tożsamości wymaganego w wielu życiowych sytuacjach. Skarżąca poniosła straty materialne spowodowane brakiem dokumentu takie jak:
konieczność ponoszenia opłat za prowadzanie rachunku bankowego- brak możliwości zmiany bez aktualnej karty pobytu; brak możliwości złożenia wniosku o przyznanie obywatelstwa polskiego; brak możliwości zawierania umów cywilno-prawnych, brak możliwości zaciągnięcia kredytów i pożyczek,brak możliwości uczestniczenia w Pracowniczym Programie Emerytalnym, brak możliwości uczestniczenie w grupowym ubezpieczeniu na życie opłacanym przez pracodawcę. Ponadto Skarżąca nie może wyjechać za granicę, nie może korzystać nawet z wakacyjnych wyjazdów, przelotów. Dodatkowo pojawiły się problemy z podjęciem leczenia, rehabilitacji czy uzyskaniem informacji o stanie zdrowia bliskich osób.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli jego pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w organie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Według organu, biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, że podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, ma charakter rażący. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach.
Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do organu.Dlatego też - w ocenie organu - wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest bezzasadny powinien być oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ustawodawca zdefiniował pojęcie "bezczynności" w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Wymaga bowiem podkreślenia,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, " a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania".
Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 13 czerwca 2018 r. organ przez dwa miesiące nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza i jedyna czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu 17 sierpnia 2018 r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu.
Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad dwóch miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie po złożeniu wyjaśnień przez stronę, organ nie robi nic przez kolejne ponad dwadzieścia miesięcy. Ponadto Wojewoda nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a.
Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres (prawie 2 lata) aktu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia kompletnych dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając aktualnej karty pobytu stałego. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.
Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do oddalenia dalej idącej skargi, z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej,wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku).
Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że rozpoznanie wniosku skarżącej nastąpiło w formie wydania karty stałego pobytu w dniu 2 czerwca 2020 r. Jednakże zauważyć należy,że zadziałanie w tej prawnej formie działania nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność (11 czerwca 2019 r.) i po przekazaniu skargi przez organ do Sądu (5 maja 2020 r. – prezentata poczty). Wobec tego załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ aktu uwzględniającego żądania wniosku, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie, w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej stało się zbędne. Z tych względów orzeczono w pkt III sentencji wyroku.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).