Uzasadnienie
A.N. (dalej: skarżący, strona) złożył [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.(dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą dotyczącą wydania karty pobytu czasowego. Wyjaśnić trzeba, że skarga strony w swojej treści dotyczy zarówno przewlekłości postepowania co do wydania karty pobytu czasowego, jak również przewlekłości postepowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Sprawy zostały rozdzielone i prowadzone były (obok niniejszej) pod sygn. akt III SAB/Wr 1068/19, III SAB/Wr 372/19.
Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 §, art. 149 § 1a, § 2 w zw. ze 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: p.p.s.a.), zarzuciła strona naruszenie art. 35 § 1 - 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła strona o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 17.500 zł;
- 5) zasądzenie kosztów.
Skarżący uzasadniał, że [...] listopada 2017 r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Wojewoda prowadził postępowanie przewlekle i dopiero [...] stycznia 2019 r. wydał decyzję. 15 lutego 2019 r. strona złożyła w organie dowód opłaty i informację o zameldowaniu, niezbędne do wydania karty. 29 marca 2019 r. skarżący stawił się w organie chcąc odebrać kartę, jednak został poinformowany że jego decyzja nie jest zarejestrowana w systemie i nie można wyprodukować karty pobytu, ani zlecić jej produkcji. Zdaniem strony Wojewoda działa przewlekle, strona nie mogąc otrzymać karty nie może swobodnie podróżować, ponieważ jej wiza wygasła w grudniu 2018 r. Zachowanie organu naraża stronę na dodatkowe koszty i ogranicza jej prawa.
W piśmie z dnia 2 października 2019 r. skierowanym do Sądu strona wskazała, że kartę pobytu otrzymała dopiero [...] czerwca 2019 r., po kolejnych ponagleniach i prośbach o zarejestrowanie decyzji (pismo strony z 18 kwietnia 2019 r. skierowane do organu, k. 24 akt sądowych). Wyjaśniła strona, że długie oczekiwanie na wydanie karty uniemożliwiło stronie wyjazdy na B. oraz uniemożliwiło zarejestrowanie w b. urzędzie pracy i wyjaśnienie, że strona pracuje w Polsce. Na B. nakładane są kary finansowe na osoby bezrobotne.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W treści odpowiedzi Wojewoda ustosunkował się jedynie do zarzutów skargi dotyczących przewlekłości postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. W zakresie wydania karty pobytu wskazał wyłącznie organ (na str. 3 odpowiedzi akapit 3), że wydana decyzja została zarejestrowana w systemie elektronicznym oraz zlecono wygenerowanie karty pobytu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością.
W tym miejscu Sąd podkreśla, że orzeka na podstawie akt sprawy, a z analizy akt sądowych i administracyjnych wynika, że w dniu [...] stycznia 2019 r. Wojewoda decyzją udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z 7 lutego 2019 r. organ wystąpił do strony o przedstawienie dowodu opłaty za wydanie karty pobytu oraz wskazał na konieczność dokonania obowiązku meldunkowego. W treści ww. pisma poinformował również stronę o konieczności osobistego odebrania karty pobytu po upływie ok. 4 tygodni od dnia uzupełnienia ww. dokumentów, bez uprzedniego zawiadomienia strony z urzędu (k-93 akt administracyjnych). Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy.
Natomiast pozostałe informacje dotyczące przebiegu postepowania wynikają wyłącznie z twierdzeń strony zawartych w skardze i w pismach, do których organ się nie ustosunkował. Jak już Sąd wskazywał organ w odpowiedzi na skargę nie zawarł żadnych twierdzeń odnoszących się do skargi strony w zakresie przewlekłości w wydaniu karty pobytu (organ nie potwierdził ani nie zaprzeczył twierdzeniom strony). Do dnia rozpoznania skargi organ również nie informował Sądu o stanie sprawy. A w odpowiedzi na skargę (z [...] maja 2019 r.) jest jedynie lakoniczna wypowiedź, że decyzja została zarejestrowana oraz zlecono wygenerowanie karty.
Z kolei z treści skargi wynika, że 15 lutego 2019 r. strona dostarczyła dowód uiszczenia opłaty oraz informację o zameldowaniu. A następnie, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z 7 lutego 2019 r., stawiła się po ok. 4 tygodniach, tj. 29 marca 2019 r. w organie, aby odebrać kartę. Uzyskała wówczas informację, że wydanie karty nie jest możliwe, ponieważ decyzja z [...] stycznia 2019 r. nie została jeszcze zarejestrowana i nie można wyprodukować kart. Ponadto z pism skarżącego kierowanych do Sądu wynika, że kartę wydano [...]czerwca 2019 r., po ponagleniach skarżącego.
W świetle materiału dowodowego sprawy Sąd jako niekwestionowane i weryfikowalne przyjął: wydanie decyzji oraz wystąpienie do strony o uiszczenie opłaty oraz zameldowanie, jak również brak wydania karty pobytu. Wskazywana przez organ w odpowiedzi na skargę rejestracja decyzji w systemie i zlecenie wygenerowania nie stanowi o wydaniu karty pobytu (w aktach nie ma również dowodów na ww. okoliczności). Brak jest zatem dowodu na wydanie karty pobytu.
W ocenie Sądu przedstawione i wynikające z akt okoliczności wskazują, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości przy wydawaniu karty pobytu. Niewątpliwie wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy uprawniało stronę do otrzymania karty pobytu, co wynika zarówno z pouczenia zawartego w decyzji, jak i przede wszystkim z uregulowań ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.). Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ww. ustawy, kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Strona została pouczona o obowiązku przedstawienia dowodu opłaty za wydanie karty pobytu, oraz o obowiązku meldunku.
Ponadto pismo zawierało również informację o możliwości odbioru karty w terminie około czterech tygodni od dnia uzupełnienia braków wniosku, bez uprzedniego zawiadomienia ze strony urzędu. W przewidzianym czasie, jak również na moment skargi i odpowiedzi na skargę organ karty nie wydał, mimo że od dnia wydania decyzji upłynęły cztery miesiące.
Opisane fakty dowodzą, że w sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.
Jednocześnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).
W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania. W istocie wyrobienie karty pobytu jest czynnością materialno-techniczną nie wymaga żadnego prowadzenia postępowania w sprawie. Przewlekłość ta w opinii Sądu nie ma żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jak wskazano nie stanowi jej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Niewątpliwie tak długie oczekiwanie strony na wyrobienie karty pobytu jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.
Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania należało uznać, że w doszło do rażącej przewlekłości. Sąd dostrzega fakt znaczącego wpływu do organu administracji wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie od kilku lat, ponadto nie usprawiedliwiają one opieszałości w zakresie czynności nie wymagających istotnego nakładu pracy czy prowadzenia dochodzenia, a polegają jedynie na działaniach o charakterze technicznym - wyrobienie karty pobytu.
Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie wydanie karty pobytu.
Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.