Uzasadnienie
O.H. (dalej zwana skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy:[...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, przyznania kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 17 grudnia 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, który tego samego dnia został zarejestrowany przez organ w systemie Pobyt 2, ustalono przewidywany termin zakończenia postepowania na dzień 17 czerwca 2019 r. oraz poinformowano skarżąca o przyczynach przedłużenia terminu rozpatrzenia jej wniosku, a także legalności przebywania na terytorium RP od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna.
Pismem z dnia 16 maja 2019 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy, przy czym odpowiedź z Policji nadeszła w dniu 27 maja 2019 r.
Organ pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. poinformował skarżącą, że nowy przewidywany termin zakończenia postępowania wyznacza się na dzień 13 sierpnia 2019 r.
W dniu 13 sierpnia 2019 r. do akt sprawy wpłynęły uaktualnione dokumenty nadesłane przez skarżącą, zaś w dniu 21 sierpnia 2019 r. ponaglenie, datowane na dzień 19 sierpnia 2019 r., które zostało przekazane organowi nadrzędnemu w dniu 27 sierpnia 2019 r. W tej samej dacie pełnomocnik strony złożył wniosek o wgląd do akt, wydanie zaświadczenia, udzielenie informacji i przyspieszenie postępowania.
W dalszej kolejności strona w dniu 22 sierpnia 2019 r., za pośrednictwem organu, złożyła do tut. Sądu skargę na przewlekłość Wojewody.
Organ decyzją z dnia [...] września 2019 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, ważnego do dnia 30 lipca 2022 r., zaś w dniu 20 września 2019 r. przedmiotowa skarga wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do tut. Sądu.
W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. jako nieuzasadnionej. W ocenie organu przed złożeniem skargi skarżąca nie wyczerpała przysługujących stronie środków zaskarżenia, co w konsekwencji powinno prowadzić do odrzucenia skargi. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazywał, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach.
Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona.
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a.
W myśl art. 53 § 2b u.p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do brzmienia art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia to do organu prowadzącego postępowanie.
Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Istotne jest tylko to, aby wymagane ponaglenie było złożone nie później niż wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co dokonuje się za pośrednictwem organu, którego działania lub niedziałania skarga dotyczy.
W przedmiotowej sprawie ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę skarżąca wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 21 sierpnia 2019 r., zaś skargę skierowała do tut. Sądu 1 dzień później, tj. w dniu 22 sierpnia 2019 r. W tej sytuacji nie było podstaw do odrzucenia skargi, wobec czego należało przejść do jej merytorycznego rozpoznania.
Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16).
Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące).
Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W niniejszym przypadku na pewno bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku).
Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18).
W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu mającą na celu rozpatrzenie sprawy, poza rejestracją i wskazaniem terminu załatwienia sprawy, było sporządzenie dnia 16 maja 2019 r. pisma do 3-ech instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Czynności tej dokonano więc 5 miesięcy po złożeniu wniosku, po czym po upływie pierwotnie wyznaczonego terminu zakończenia sprawy ustalono nowy termin na 13 sierpnia 2019 r. uzasadniając to obowiązkiem zebrania dodatkowego materiału.
Nie budzi wątpliwości Sądu, iż uaktywnienia organu miały związek dopiero z wpłynięciem ponaglenia, a następnie skargi skierowanej do sądu administracyjnego, zaś decyzja została wydana w dniu 6 września 2019 r., blisko 9 miesięcy od daty złożenia wniosku.
W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego wymusiły działanie z jego strony.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżąca czeka prawie 9 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 300 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musiała zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota w wysokości 15.000 zł w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy jest zbyt wygórowana. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za przewlekłość organu w kontekście podnoszonych w skardze okoliczności (niepewności prawna, brak możliwości podróżowania do kraju ojczystego), z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III i IV sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).