Uzasadnienie
W dniu 5 sierpnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynął wniosek K. B. o wymierzenie Prezydentowi Miasta Słupska w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako - "p.p.s.a.") grzywny z powodu nieprzekazania skargi na bezczynność organu, to jest Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku działającego w imieniu Prezydenta Miasta Słupska, którą to skargę wnioskodawca złożył w organie poprzez system ePUAP w dniu 6 czerwca 2022 r. do sprawy o numerze MOPR.VI.5410-525.2022. K. B. podniósł, że skarga nie została przekazana do Sądu pomimo przekroczenia przez organ ustawowego terminu 30 dni na dokonanie tej czynności. W tym stanie rzeczy wnioskodawcza wystąpił o zobowiązanie organu przez Sąd do natychmiastowego przekazania skargi i wymierzenie organowi najwyższej możliwej grzywny.
W odpowiedzi na wniosek Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku poinformował Sąd, że w dniu 25 kwietnia 2022 r. K. B. złożył w organie wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Następnie po udzielonych przez wnioskodawcę wyjaśnieniach dotyczących tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania w dniu 27 maja 2022 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta Słupska nr MOPR.VI.5410-525.2022, która została odebrana w dniu 6 czerwca 2022 r. przez A. B. W dniu 6 czerwca 2022 r. do organu wpłynęło jednocześnie ponaglenie oraz skarga na bezczynność spowodowana brakiem otrzymania decyzji na wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W dniu 14 czerwca 2022 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego wraz z kompletem dokumentów. W dniu 13 czerwca 2022 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku wysłał pismo nr MOPR.VI.5410.24.51.2022 z zapytaniem czy podtrzymuje swoje zażalenie i po otrzymaniu odpowiedzi strony na powyższe pismo, przesłał ją do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku. W dniu 22 lipca 2022 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku wpłynęło oświadczenie K. B., na które organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr MOPR.VI.5410.39.79.2022.
Do odpowiedzi na wniosek dołączono także kopię pisma z dnia 17 sierpnia 2022 r. wysłanego przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, będącego pismem przewodnim do przekazywanych akt dotyczących sprawy K. B. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W piśmie wymieniono dokumenty przekazywane Kolegium wraz z pismem, a także dokumenty wcześniej już przekazane przez organ w tym m.in.: wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, decyzję Prezydenta Miasta Słupska o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego, ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 5 czerwca 2022 r., skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2022 r. – z zaznaczaniem, że powyższe pisma zostały przesłane do Kolegium wraz z odwołaniem K. B. od decyzji Prezydenta Miasta Słupska nr MOPR.VI.5410-525.2022 z dnia 27 maja 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Dotyczy to również skarg mających formę dokumentów elektronicznych.
Zgodnie z art. 54 § 1a cyt. ustawy skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu.
Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie w tym przedmiocie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a spełnia trzy dopełniające się funkcje. Jej główną funkcją niewątpliwie pozostaje dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązków. Wskazana grzywna służy ponadto zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość. Funkcją grzywny jest jednak także ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu.
Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w art. 55 § p.p.s.a. wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona została ostatecznie uznaniu Sądu. Wymierzając organowi grzywnę Sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17).
Wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13).
Reasumując, z treści art. 55 ust 1 p.p.s.a. wynika, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, to jest złożenia wniosku o wymierzenie grzywny oraz niewykonania w ogóle lub wykonania po upływie ustawowego terminu obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie obie z tych przesłanek zostały spełnione. Biorąc zaś pod uwagę całokształt okoliczności związanych z nieprzekazaniem skargi, w tym przede wszystkim postawę organu, który przyznał, że przekazał skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (poprzez które to działanie zakwestionował de facto ciążącą na nim konieczność przekazania skargi zgodnie z właściwością) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek strony skarżącej o ukaranie organu grzywną jest uzasadniony, a nałożenie grzywny na organ konieczne.
Co istotne, w przedmiotowej sprawie organ potwierdza, że w dniu 6 czerwca 2022 r. otrzymał sporządzone przez K. B. pismo zatytułowane jako skarga na bezczynność kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i jednocześnie nie kwestionuje, że nie przekazał tej skargi do Sądu, to jest wskazanego przez K. B. zgodnie z właściwością procesową adresata. W odpowiedzi na wniosek nie wyjaśniono jednak bliżej powodów, dla których organ zamiast do Sądu, przesłał skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku. Niewątpliwie jednak dołączone do odpowiedzi na wniosek dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że skarżący wniósł skargę do organu. Jednocześnie na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie skarga w dalszym ciągu nie została przekazana do Sądu.
Podkreślenia wymaga, że zasadą pozostaje, że wiążącej oceny tego, czy skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania, a następnie oceny czy jest ona zasadna dokonuje wyłącznie sąd administracyjny w zakresie przyznanych mu kompetencji, a nie organ, którego działania lub zaniechanie są przedmiotem skargi. Ewentualne przekonanie organu, że nie pozostaje on w bezczynności ponieważ wydał decyzję o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego w żaden sposób nie może usprawiedliwiać podjętych w podmiotowej sprawie działań organu pozostających w sprzeczności z nałożonymi na niego z mocy prawa obowiązkami z art. 54 § 2 p.p.s.a. W żadnym razie organ nie jest bowiem uprawniony do przejmowania kompetencji Sądu w zakresie dokonywania wiążącej oceny tak dopuszczalności, jak i zasadności wniesionej skargi, która to ocena przekłada się na konkretne czynności procesowe podejmowane w ramach postępowania toczącego się przed Sądem, a nie przed organem administracji.
Zatem każda skarga strony kierowana bezpośrednio do sądu administracyjnego, która wpłynie do organu, musi zostać przekazana zgodnie z wynikającą z ustawy właściwością, niezależnie od tego czy w sprawie toczy się jeszcze postępowanie administracyjne, czy też nie. Skarga do sądu administracyjnego wniesiona w toku postępowania przed organami administracji nie stanowi zatem części akt administracyjnych sprawy przechowywanych przez organ, lecz powinna zostać przekazana do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę.
Zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § p.p.s.a., grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2022 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. i w drugim półroczu 2021 r. wydanym na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 746 i 2445) oraz w związku z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423, z późn. zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 4944,79 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny jaką Sąd może wymierzyć w związku z nieprzekazaniem skargi wynosi obecnie 49 447, 90 zł
Zauważyć przy tym zależy, że ustawodawca nie przewidział dolnej granicy grzywny oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tej materii uznaniu Sądu. Miarkując wysokość grzywny Sąd nie jest zatem w żaden sposób związany wnioskiem strony.
W niniejszej sprawie Sąd określając wysokość grzywny na kwotę 500 zł, z jednej strony miał na uwadze charakter orzekanej dolegliwości, mającej na celu zdyscyplinowanie organu do przekazania skargi oraz zapobieżenie wystąpienia takich naruszeń w przyszłości, z drugiej zaś wagę samego uchybienia z punktu widzenia negatywnych konsekwencji prawnych płynących dla strony z zaniechania uczynienia zadość obowiązkowi przekazania przez organ jej skargi.
Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na postawę organu, który nie przekazał skargi, także po otrzymaniu odpisu wniosku o ukaranie go grzywną i nie kwestionuje faktu dokonania przekazania skargi do innego organu niż Sąd. Dostrzegając wymienione wyżej okoliczności o charakterze obciążającym, Sąd postanowił jednak o wymierzeniu grzywny w niskim przedziale biorąc pod uwagę, że w chwili otrzymania skargi na bezczynność organ rozpoznał już wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego, co jak wskazano wyżej w żaden sposób nie powodowało bezprzedmiotowości wniesionej skargi i nie zwalniało organu z obowiązku jej przekazania do Sądu, ale co może stanowić jednak istotną okoliczność wpływającą na wymiar grzywny.
Sąd wziął ponadto pod uwagę, że skarżący kierował do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Słupsku równolegle wiele różnych pism, dotyczących różnych środków procesowych, co spowodowało po stronie organu obowiązek przekazania akt sprawy tak do organu odwoławczego, jak i do tutejszego Sądu. Pomimo jednak tego dostrzec trzeba, że organ nie miał wątpliwości co do rodzaju wniesionych pism i tego jakich konkretnie środków procesowych dotyczą oraz jaka była chronologia ich wnoszenia przez stronę. Niewątpliwie jednak tego rodzaju sytuacja mogła zaważyć na błędnym i nieprawidłowym przekazaniu przez organ skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupku wraz z całością akt sprawy przekazanych wraz z odwołaniem strony od decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (decyzja Prezydenta Miasta Słupska z dnia 27 maja 2022 r. nr MOPR.VI.5410-525.2022).
Odnosząc się do żądania strony aby Sąd zobowiązał organ do przekazania skargi, Sąd wskazuje, że wskazany obowiązek w dalszym ciągu ciąży na organie z mocy prawa i powinien zostać zrealizowany.
Z tych względów - na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowił jak w sentencji postanowienia.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).