Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 stycznia 2022 r. A. K. (dalej jako: "skarżący"), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (w skrócie także jako - "Prezes URE") grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") za "niezastosowanie się do obowiązku" przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
W odpowiedzi na wniosek, Prezes URE wniósł o jego oddalenie, a także o przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako właściwego miejscowo do jej rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 27 stycznia 2023r., sygn. akt III SO/Gd 1/22, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., po rozpoznaniu złożonego wniosku wymierzył Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki grzywnę w wysokości 1.000 złotych za nieprzekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy oraz zasądził od Prezesa URE na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Zażalenia na przedmiotowe postanowienie złożyli A. K. i Prezes URE.
Prezes URE zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie ewentualnie o jego zmianę przez odstąpienie od wymierzenia grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 54 § 2 w zw. z art. 13 § 2 p.p.s.a poprzez jego błędną wykładnię, w myśl której za niedopełnienie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. należy uznać przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę, kompletnymi i uporządkowanymi aktami w terminie ustawowym do właściwego do rozpoznania skargi wojewódzkiego sądu administracyjnego;
- 2) art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ukaranie organu z tego powodu grzywną, pomimo że organ nie pozostawał w zwłoce w przekazaniu skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż zastosował się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., a tylko niezastosowanie się do obowiązków wskazanych w art. 54 § 2 p.p.s.a. daje podstawę do zastosowania grzywny;
- 3) art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodstąpienie od wymierzenia grzywny w sytuacji nieuwzględnienia okoliczności sprawy, wyjaśnień oraz intencji organu związanych z przekazywaniem akt do właściwego sądu, zwłaszcza gdy przypisywane uchybienie terminu przez organ jest nieznaczne, a impulsem do przekazania nie był wniosek strony w tym przedmiocie i organ bez zbędnej zwłoki po zwrocie akt sprawy i uzasadnieniu przyczyn zwrotu przez WSA w Warszawie dokonanym pismem z 30 grudnia 2021 r. przekazał sprawnie skargę wraz z aktami sprawy do WSA w Gdańsku.
A. K. zaskarżył również postanowienie w całości i wniósł o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego; względnie o zmianę oznaczenia organu na właściwy, ze względu na jego właściwość miejscową i rzeczową, doręczając orzeczenie pod właściwy adres i kończąc w ten sposób postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny lub uchylenie postanowienia wskazując właściwość miejscową i rzeczową organu z siedzibą w G. jako adresata orzeczenia; lub o odroczenie z uwagi na nieprawidłowość w postaci niezawiadomienia strony, tj. Dyrektora Urzędu Regulacji Energetyki Północny Oddział Terenowy z siedzibą w G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 54 § 2 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie do organu o nr REGON: [...] wymierzając mu grzywnę zamiast organowi o nr REGON: [...] przyjmując błędnie, że piastun organu jest jednocześnie organem administracji publicznej kompetentnym do dokonania czynności wniesienia odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Dyrektora Urzędu Regulacji Energetyki z siedzibą w G.;
- 2) art. 28 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 p.p.s.a poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że mocodawcą pełnomocnika jest organ administracji publicznej, zamiast przyjąć że jest on jedynie piastunem organu i tym samym nie posiada on zdolności procesowej czynnej do wniesienia odpowiedzi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości Dyrektora Urzędu Regulacji Energetyki z siedzibą w G. a w konsekwencji być adresatem przedmiotowego orzeczenia;
- 3) art. 46 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skoro wniesienie przez podmiot nieuprawniony odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy do tutejszego sądu po terminie pozwala na wymierzeniu grzywny akurat właśnie temu podmiotowi i to, że obecnie z automatu czyni go stroną postępowania;
- 4) art. 64 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, że stroną jest podmiot o nr REGON: [...], zakładając że będę żądał zwrotu wpisu w wysokości 100 zł de facto od podmiotu który nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w postępowaniu sensu stricto administracyjnym;
- 5) art. 154 § 6 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez przyjęcie, że właściwość miejscowa i rzeczowa w sprawie wydania indywidualnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 8 ust 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. - Prawo energetyczne przysługuje jednostce centralnej w której ma siedzibę piastun organu pomijając fakt, że na podstawie art. 268a k.p.a. upoważnienie wywiera ten skutek, że piastun funkcji organu upoważnia określoną osobę do działania w jego imieniu i wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, która została przyznana Dyrektorowi Urzędu Regulacji Energetyki z siedzibą w G. Tym samym ze względu na właściwość rzeczową oraz miejscową na gruncie art. 19 k.p.a. WSA winien był wskazać adresata orzeczenia w przedmiocie sankcji o charakterze pieniężnym związanej z pojęciem winy w sprawie indywidualnej decyzji administracyjnej Nr OGD.5111.3.2020.DS mającej związek z moim ponagleniem z 8 listopada 2021 r. wydaną przez fałszywego piastuna, skierować ab initio do adresata o nr REGON: [...], gdyż decyzja wydana prze inny organ jest a priori nieważna a ja nie muszę kierować wniosku do podmiotu o nr REGON: [...], gdyż nie ma on władztwa do stwierdzenia nieważności innego organu (nr REGON: [...]), ponieważ nie może np. organ terenowy z siedzibą w G. stwierdzić nieważność organu centralnego z siedzibą w Warszawie, i na odwrót;
- 6) art. 20 k.p.a. w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie, że zakres działania jednostki centralnej nie pokrywa się z zakresem działania jednostki lokalnej w ujęciu prawnym i błędne uznanie, że właściwość rzeczowa adresata orzeczenia wskazuje na podmiot o nr REGON: [...] zamiast uznać adresata o nr REGON: [...] posiadającego przymiot organu administracji publicznej poprzez jego dokładne personifikowanie osoby;
- 7) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uzasadnienie postanowienia i niewskazanie podstawy prawnej, z której wynikałaby właściwość WSA w Gdańsku do rozpoznania skargi w sytuacji gdy WSA pominął też pełnomocnika strony nie doręczając mu, jak gdyby sugerował, że Prezes URE sam ma przesłać orzeczenie do organu z siedzibą w G., który ma ponieść konsekwencje wynikające z orzeczonej sankcji w postaci grzywny;
- 8) art. 67 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne oznaczenie adresata orzeczenia, np. nr REGON w sytuacji gdy pod jednym adresem – A. [...], [...] W. mieści się kilka podmiotów takich jak piastun organu lub podmiot na prawach organu (organ centralny), tym bardziej że jak zwracałem uwagę podmiot ten nie utworzył jeszcze dodatkowych skrzynek na swoim koncie, by porządkować korespondencję z odbiorcami usług, gdyż może on na przykład dla każdej usługi lokalnej stworzyć odrębną skrzynkę - dla ośmiu swoich oddziałów terenowych z siedzibą w S., G., P., L., Ł., W., K. i K. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu zażaleń, postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r., II GZ 69/23 uchylił zaskarżone postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a.).
Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy.
Przechodząc do dalszych rozważań, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku złożonych ww. zażaleń postanowieniem z dnia 23 marca 2023 r., II GZ 69/23 uchylił powyżej opisane postanowienie tut. Sądu.
Okoliczność ta nie jest obojętna dla prawidłowego procedowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę. Zachodzi bowiem sytuacja przewidziana w art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05).
Przedmiotowy przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownie jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).
Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skutkuje to, że dalsze rozważania muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty zmierzające do wykazania, że Prezes URE nie uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o akta sprawy ustalił, że skarga A. K. na bezczynność Prezesa URE wpłynęła do organu 8 listopada 2021 r. poprzez platformę e-PUAP. Organ skargę wraz z odpowiedzią na skargę, kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy przekazał w terminie ustawowym 30 dni, tj. 7 grudnia 2021 do WSA w Warszawie - właściwego do jej rozpoznania, w tym samym dniu listem poleconym zostały wysłane akta sprawy, które 8 grudnia 2021 r. wpłynęły do WSA w Warszawie. W dniu 15 grudnia 2021 r. WSA w Warszawie zwrócił do organu korespondencję nadesłaną za pośrednictwem e-PUAP bez wyjaśnienia przyczyny zwrotu.
Natomiast w dniu 22 grudnia 2021 r. wpłynęły do organu akta sprawy wraz z pismem przewodnim WSA w Warszawie z 15 grudnia 2021r., z którego wynikało, że zostały zwrócone z uwagi na nieprawidłowe określenie przez organ adresata skargi, tj. WSA w Warszawie, bowiem skarżący jako adresata wskazał WSA w Gdańsku. Pismem z 23 grudnia 2021 r. za pośrednictwem e-PUAP organ ponownie przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę do WSA w Warszawie. Tego samego dnia organ jeszcze raz nadał przesyłką poleconą akta sprawy, do którego został załączony statut Urzędu Regulacji Energetyki, z którego bezsprzecznie wynika, że siedzibą organu jest m.st. Warszawa. Organ wskazał ponadto, że Oddział terenowy w G. nie ma osobowości prawnej, lecz stanowi jednostkę organizacyjną organu. W dniu 30 stycznia 2021 r. WSA w Warszawie ponownie zwrócił poprzez e-PUAP korespondencję przekazaną przez organ drogą elektroniczną oraz pismem z 30 grudnia 2021 r. ponownie zwrócił akta sprawy, wskazując, że akta sprawy powinny w całości zostać przekazane do WSA w Gdańsku, który uznając się za niewłaściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi, w trybie procesowym, stwierdzi swoją niewłaściwość i przekaże sprawę do sądu właściwego.
Z pisma WSA w Warszawie wynikało, że skoro skarżący działał z zamiarem zaskarżenia bezczynności Prezesa URE do WSA w Gdańsku, pozbawienie strony możliwości poddania kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie określenia właściwości sądu naruszałoby prawo strony do rzetelnego procesu. W związku z ponownym zwrotem korespondencji przez WSA w Warszawie, organ drogą elektroniczną poprzez e-PUAP w dniu 3 stycznia 2022 r. przekazał skargę wraz odpowiedzią na skargę do WSA w Gdańsku. Listem poleconym, nadanym w dniu 10 stycznia 2022 r., zostały przekazane akta sprawy.
Natomiast pismem z 2 stycznia 2022 r. A. K. wniósł skargę na niezastosowanie się Prezesa URE do obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku dokonanymi ustaleniami stwierdził, że organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz uporządkowanymi i kompletnymi aktami sprawy w ustawowym terminie 30 dni do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. WSA w Warszawie. Tym samym organ - w całości i w terminie zrealizował obowiązek - wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a., polegający na przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę, kompletnymi i uporządkowanymi aktami do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Za niepełne lub nieterminowe zrealizowanie tego obowiązku nie może być bowiem uznane przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletem uporządkowanych akt do sądu właściwego do rozpoznania skargi zgodnie z treścią art. 13 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądem właściwym do rozpoznania skargi jest WSA w Warszawie, gdyż siedzibą organu jest m. st. Warszawa.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 59 p.p.s.a., sąd niewłaściwy do rozpoznania skargi powinien ją przekazać do sądu właściwego. WSA w Warszawie nie wydał postanowienia w przedmiocie przekazania skargi do WSA w Gdańsku, a zwrócił - dwukrotnie - organowi skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi, pomimo że p.p.s.a. nie przewiduje takiej czynności procesowej sądu. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo starał się wykonać ciążący na nim obowiązek, przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy w terminie 30 dni (art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a.) do właściwego sądu, tj. WSA w Warszawie - zgodnie z art. 13 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Gdańsku, że obowiązek określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. dotyczy terminowego złożenia dokumentów do sądu, a nie do sądu właściwego. W Rozdziale 2 pt. Właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych, ustawa Prawo o postępowaniu sądów administracyjnych ustala zasady dotyczące właściwości sądowej, a organ przekazując skargę wraz z aktami sprawy związany jest przewidzianymi w tym rozdziale przepisami.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że dla wymierzenia grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi do sądu administracyjnego irrelewantne jest to, z jakiego powodu skarga nie została przez organ przekazana do sądu w terminie (postanowienie NSA z 23 września 2022 r., sygn. akt III OZ 538/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby było możliwe wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu w terminie, organ musi temu terminowi bezsprzecznie uchybić. Nie można mieć wątpliwości co do uchybienia terminowi przez organ. W rozpoznawanej sprawie takie wątpliwości istnieją, gdyż organ za pierwszym razem przekazał skargę, odpowiedź na skargę oraz kompletne i uporządkowane akta do sądu właściwego do rozpoznania skargi oraz bezsprzecznie w terminie ustawowym.
Naczelny Sąd Administracyjny - w tych okolicznościach uznał - za nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. z powodu uchybienia terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę i poczynione uwagi, którymi Sąd ponownie rozpoznający sprawę jest związany, wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Prezesowi URE, nie może zostać uwzględniony. Jak podniósł bowiem w swoim rozstrzygnięciu Naczelny Sąd Administracyjny, organ ten w całości i w terminie, zrealizował obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. a contrario oddalił wniosek.
Powołane w treści niniejszego postanowienia orzeczenie sądu administracyjnego dostępne jest w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).