Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 września 2021 r., III SO/Gl 12/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy z wniosku K. R. (dalej: skarżący) o wymierzenie grzywny "A" w Z. (dalej: organ) w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) w przedmiocie informacji publicznej, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a odmówił wymierzenia grzywny.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że wnioskodawca składa kolejne skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając tę okoliczność na uwadze w ocenie Sądu pierwszej instancji nałożenie grzywny nie spełni swojego celu, albowiem poprzednio nałożone grzywny i tak nie zdyscyplinowały organu. Organowi wymierzono już trzy grzywny, z których żadna nie odniosła celu prewencyjno-dyscyplinującego. Sąd I instancji wziął także pod uwagę, że skarżący de facto nie ponawia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz ogranicza się do składania skarg na bezczynność w zakresie rozpoznania tego samego wniosku.
Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. przez odmowę wymierzenia grzywny w sytuacji gdy organ w sposób rażąco lekceważący po raz kolejny nie dopełnia obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 listopada 2021 r. (III OZ 1123/21, LEX nr 3264283) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W ocenie NSA jeśli mimo nałożenia grzywny organ w dalszym ciągu nie wykonuje ciążących na nim obowiązków, to nałożenie kolejnej grzywny jest zasadne. Jedną z głównych funkcji grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest zdyscyplinowanie organu i przymuszenie go grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Oznacza to, że zasadniczym celem grzywny jest realizacja ciążącego na organie obowiązku przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Nieakceptowalna w demokratycznym państwie prawnym jest wykładnia zmierzająca do zaniechania wymierzenia organowi grzywny z tego powodu, że poprzednio nałożone grzywny nie odniosły skutku.
Sytuacja ta prowadzi do niedopuszczalnego w gruncie rzeczy usankcjonowania stanu naruszenia prawa przez organ administracji. Realizacja funkcji dyscyplinującej następuje tylko w razie przymuszenia organu do realizacji ciążących na nim obowiązków. W konsekwencji prawidłowa wykładnia art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje uznać, iż okoliczność braku skutku przez poprzednio nałożone grzywny przemawia za koniecznością ponownego wymierzenia grzywny i to co do zasady w zwiększonym wymiarze, a nie za koniecznością oddalenia złożonego wniosku. Jednocześnie NSA zobowiązał Sąd, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważył dopuszczalność wniosku o ponowne wymierzenie grzywny.
Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że sprawa dotyczy nieprzekazania skargi w przedmiocie bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, co do którego to wniosku został wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego. Wnioskodawca uczynił ww. wniosek przedmiotem kolejnej skargi, domagając się stwierdzenia dalszej bezczynności organu. W takim stanie rzeczy należy poddać ocenie, czy sprawa z drugiej skargi dotyczy sprawy prawomocnie rozstrzygniętej, czy też brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy.
W piśmie z 20 grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał swój wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Wniosek podlega odrzuceniu.
Zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., także na posiedzeniu niejawnym. Artykuł 54 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r. (II GPS 3/09, LEX nr 530144) w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wynika z niej, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.
W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 29 grudnia 2010 r., I OZ 953/10, Lex nr 742207). Oznacza to że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (zob. postanowienie NSA z 3 października 2012 r., I OZ 739/12; CBOSA).
Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że wniosek skarżącego dotyczy ponownego wymierzenia grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. z uwagi na nieprzekazanie skargi z dnia 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, o którą wniósł w dniu 27 listopada 2019 r.
Na skutek złożenia wniosku o nałożenie grzywny za nieprzekazanie akt, tutejszy Sąd postanowieniem z 27 maja 2020 r., III SA/Gl wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...] zł. Wobec tego, że organ nie przekazał akt do Sądu, sprawa została rozpoznana na podstawie skargi. Wyrokiem z 22 września 2020 r., III SAB/Gl 121/20 tutejszy Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe orzeczenie jest prawomocne.
Dnia 23 marca 2021 r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu kolejną skargę na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej w zakresie dalszej bezczynności, której organ dopuścił się w związku ze złożonym 27 listopada 2019 r. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny (9 kwietnia 2021 r.) akta ze skargą nie zostały przesłane do Sądu. Dnia 7 maja 2021 r. do organu nadano korespondencję zawierającą odpis wniosku o wymierzenie grzywny oraz wezwanie do nadesłania odpowiedzi na ten wniosek w terminie 15 dni od dnia otrzymania wezwania. Korespondencję doręczono organowi 10 maja 2021 r. zatem piętnastodniowy termin do uczynienia zadość wezwaniu Sądu upłynął 25 maja 2021 r. W wyznaczonym terminie organ w żaden sposób nie zareagował na wezwanie Sądu. W związku z nieprzekazaniem przez organ skargi oraz odpowiedzi na skargę wraz z aktami administracyjnymi do Sądu w terminie ustawowym, tutejszy Sąd, na wniosek skarżącego, postanowieniem z 21 czerwca 2021 r., III SO/Gl 4/21 nałożył na organ grzywnę. Orzeczenie jest prawomocne.
Pomimo wymierzenia grzywny wymienionym wyżej postanowieniem za nieprzekazanie skargi z 23 marca r. organ nadal nie przekazał skargi ani akt administracyjnych do Sądu. Z tego powodu skarżący 16 lipca 2021 r. wniósł ponowny wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. w przedmiocie informacji publicznej z dnia 23 marca 2021 r. Postanowieniem z 21 września 2021 r., III SO/Gl 12/21 tutejszy Sąd odmówił wymierzenia grzywny.
Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Z powyższego wynika, że z uwagi na zaistnienie "powagi rzeczy osądzonej" wykluczone jest ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy.
Sprawa inicjowana przez skarżącego skargą z 19 grudnia 2019 r. na bezczynność organu w realizacji jego wniosku z 27 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej została rozpoznana na podstawie skargi i zakończona wyrokiem z 22 września 2020 r., III SAB/Gl 121/20. Orzeczenie jest prawomocne. Należy mieć na uwadze to, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej co do tego co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Konsekwencją procesową faktu, że prawomocny wyrok korzysta z powagi rzeczy osądzonej jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami (por. postanowienie NSA z 18 marca 2021 r., III OZ 176/21, LEX nr 3150372). W takiej sytuacji zachodzi podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a). Wobec powyższego, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, kolejne skargi dotyczące przedmiotowego wniosku będą podlegały odrzuceniu.
Niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje konieczność odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być bowiem rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a. tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 24 kwietnia 2014 r., I OZ 325/14, LEX nr 1574733; postanowienie NSA z 6 kwietnia 2016 r., II OZ 333/16, LEX nr 2081430; postanowienie NSA z 3 października 2012 r., I OZ 739/12, LEX nr 1269685, postanowienia NSA z 24 kwietnia 2014 r., I OZ 325/14, LEX nr 1574733; postanowienie NSA z 1.10.2021 r., III OZ 658/21, opubl. CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.