Uzasadnienie
I. 1. Przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienia prawne wyłoniły się w konkretnej sprawie z rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, wniesionej w dniu 3 października 1996 r. od wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1995 r. (...) oraz z dnia 4 kwietnia 1996 r. (...). W obu tych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę Julianny G., uchylił zaskarżoną decyzję Krajowej Rady Sądownictwa odmawiającą wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Wojewódzkiego w W. pomimo ukończenia 65 lat życia. W pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zarzuty skargi wyraził ocenę prawną dotyczącą przesłanek tak materialno-prawnych, jak i procesowych, które powinna uwzględniać Krajowa Rada Sądownictwa przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Drugi wyrok wynika ze stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że Krajowa Rada Sądownictwa, z naruszeniem art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ nie zastosowała się do wiążącej ją oceny prawnej wyrażonej w wyroku poprzednim.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego tę ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionuje i w związku z tym, kierując rewizję nadzwyczajną wobec ostatniego wyroku z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ uznał, że zachodzi potrzeba zaskarżenia także wyroku poprzedniego. Wskazany związek pomiędzy obu zaskarżonymi rewizją nadzwyczajną wyrokami umożliwia - zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego - zaskarżenie także pierwszego z nich, chociaż od jego uprawomocnienia się minął już powołany wyżej sześciomiesięczny termin. Jest to bowiem sytuacja procesowa podobna do tej, którą miał na uwadze Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 kwietnia 1964 r., III CR 42/64 /OSP 1965 z. 35/, w którym stwierdził, że: "Rewizja nadzwyczajna, zarzucając błędną wykładnię prawa wyrokowi sądu rewizyjnego, który zastosował się do poglądu prawnego wyrażonego w poprzednim wyroku tegoż sądu, przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania - powinna, w celu osiągnięcia pożądanego skutku, uczynić przedmiotem zaskarżenia także i pierwszy wyrok instancji rewizyjnej.
W przeciwnym bowiem razie nie uległby skorygowaniu błędny pogląd prawny, który zaważył na zaskarżonym przez rewizję nadzwyczajną rozstrzygnięciu w rozpoznawanej sprawie, z wytknięciem zaś błędu spotkałoby się orzeczenie, które zastosowało wprawdzie błędną wykładnię prawa, lecz uczynić tak musiało, ponieważ było nią związane z mocy prawa art. 385 Kpc".
2. Stosownie do art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ Krajowa Rada Sądownictwa: "wyraża zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia". Tak określona kompetencja Krajowej Rady Sądownictwa pozostaje w związku z art. 59 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /t.j. Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./, według którego Prezydent na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa odwołuje sędziego, jeżeli przekroczył 65 lat życia, chyba że Krajowa Rada Sądownictwa - między innymi na wniosek sędziego - wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska, nie dłużej jednak niż do ukończenia 70 lat.
Krajowa Rada Sądownictwa dwukrotnie zdecydowała o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez Juliannę G. stanowiska sędziego Sądu Wojewódzkiego w W. ze względu na uzyskaną w tym przedmiocie negatywną opinię Kolegium Sądu Wojewódzkiego w W. oraz Prezesa tego Sądu. W uzasadnieniu uchwały z dnia 14 listopada 1995 r. Krajowa Rada Sądownictwa stwierdziła, że nie zgadza się z określonym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresem kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa. Z powołanych wyżej uregulowań, według Krajowej Rady Sądownictwa, wynika po pierwsze, że sędzia podlega odwołaniu po przekroczeniu 65 lat życia, z możliwością odstępstwa od tej zasady, którą powinny uzasadniać wyjątkowe przyczyny.
Po drugie, powierzając taką kompetencję Krajowej Radzie Sądownictwa ustawodawca nie określił jej przesłanek. Oznacza to swobodę ustalania przez KRS kryteriów podejmowanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć. W rozpatrywanej sprawie Krajowa Rada Sądownictwa z zachowaniem przyjętej procedury uzyskała stanowisko organów samorządu sędziowskiego będących wyrazicielami opinii środowiska i miała prawo uznać to stanowisko jako istotną i wystarczającą podstawę swego rozstrzygnięcia. Krajowa Rada Sądownictwa przyjęła równocześnie, że nie posiada uprawnień do weryfikacji uchwał organów samorządu sędziowskiego, w związku z czym nie może prowadzić postępowania dowodowego dla wykazania zasadności lub niezasadności uzyskanych opinii. Krajowa Rada Sądownictwa w uzasadnieniu swej oceny dotyczącej znaczenia opinii organów samorządu sędziowskiego wskazała na to, że z punktu widzenia dobra wymiaru sprawiedliwości byłoby wręcz szkodliwe dalsze, po ukończeniu 65 lat życia, zatrudnianie sędziego wyraźnie nie akceptowanego w środowisku.
3. Według stanowiska wyrażonego w zaskarżonych rewizją nadzwyczajną wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powołanych przepisów ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy o ustroju sądów powszechnych wynika jedynie, że sędzia po przekroczeniu 65 roku życia może nadal zajmować stanowisko za zgodą Krajowej Rady Sądownictwa. "Nie wynika natomiast w żadnym razie, iżby pozytywne decyzje Krajowej Rady Sądownictwa w takich sprawach mogły zapadać jedynie wyjątkowo i być podejmowane z pominięciem uwzględnienia i wyrażenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela /art. 7 Kpa/". Jeżeli zaś chodzi o aspekty proceduralne, to punkt wyjścia oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi przyjęcie, że postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa w sprawach z wniosku sędziego o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska pomimo ukończenia 65 lat życia, musi się toczyć według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Według NSA uzasadnia to w konsekwencji konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego dla wyjaśnienia tego, czy opinia Kolegium Sądu Wojewódzkiego w Warszawie ma oparcie w faktach. W wyroku z dnia 4 kwietnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował ponadto, że nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy zasadna jest negatywna opinia Kolegium Sądu Wojewódzkiego w Warszawie stanowiło naruszenie przez Krajową Radę Sądownictwa art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
4. W odniesieniu do przedstawionej wyżej kontrowersji między Krajową Radą Sądownictwa a Naczelnym Sądem Administracyjnym co do roli Krajowej Rady Sądownictwa w procedurze wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego po przekroczeniu 65 lat życia, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego we wniesionej rewizji nadzwyczajnej opowiedział się za stanowiskiem KRS. Zarzucił on zaskarżonym wyrokom rażące naruszenie art. 207 par. 2 pkt 1 i pkt 3 Kpa /art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej przez przekroczenie granic sądowej kontroli decyzji uznaniowych, w tym przypadku prowadzące do naruszenia uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa wynikających z art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w związku z art. 59 ust. 1 pkt 3 Prawa o ustroju sadów powszechnych. Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Krajowa Rada Sądownictwa prawidłowo uznaje, że jej kompetencja w rozważanym przedmiocie odnosi się do sytuacji o charakterze wyjątkowym. Regułą jest bowiem odwołanie sędziego po przekroczeniu 65 roku życia. W tym stanie prawnym Krajowa Rada Sądownictwa, odmawiając zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego przez osobę, która ukończyła 65 rok życia, ani nie musi, ani nie powinna uzasadniać swojej odmowy nadzwyczajnymi okolicznościami, natomiast powinna uwzględnić stanowisko Kolegium Sądu Wojewódzkiego w W., tj. organu samorządu sędziowskiego, który dysponuje bezpośrednimi danymi pozwalającymi na formułowanie takich lub innych ocen w odniesieniu do postawy sędziego. Mając więc na uwadze ustawowe kompetencje KRS rewidujący uważa, iż organ ten nie został upoważniony ani zobowiązany przez ustawę do prowadzenia postępowań natury dyscyplinarnej lub weryfikacji prawomocnych orzeczeń sądowych. Chociaż niepodporządkowanie się przez Krajową Radę Sądownictwa wytycznym co do dalszego postępowania, jakie znalazły się w pierwszym z zaskarżonych wyroków, wyniknęło z istotnych powodów prawnych, to jednak zaznacza się w rewizji nadzwyczajnej, iż uchwała KRS mająca walor decyzji administracyjnej nie może być uznana za miejsce właściwe dla polemiki z wyrokiem NSA.
II.1. Pierwsze z przedstawionych zagadnień prawnych zawiera się w pytaniu, czy rewizją nadzwyczajną wniesioną w terminie sześciu miesięcy od wydania wyroku sądu administracyjnego, uchylającego decyzję ponownie z powodu niezastosowania się przez właściwy organ do wiążącej go oceny prawnej, której zasadność kwestionuje wnoszący rewizję nadzwyczajną, może być równocześnie zaskarżone wcześniejsze orzeczenie kasacyjne, wyrażające tę ocenę, jeżeli od jego wydania upłynął okres przekraczający sześć miesięcy.
Zakładając aktualność poglądu wyrażonego w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 1964 r., III CR 42/64, można przyjąć - według składu trzech sędziów SN - że w celu osiągnięcia pożądanego skutku zachodzi konieczność zaskarżenia także i pierwszego wyroku sądu administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie nie uległby skorygowaniu błędny pogląd prawny, który zaważył na zaskarżonym przez rewizję nadzwyczajną rozstrzygnięciu w rozpoznawanej sprawie, z wytknięciem zaś takiego błędu spotkałoby się orzeczenie, które zastosowało wprawdzie błędną wykładnię prawa, lecz uczynić tak musiało ze względu na obowiązek wynikający z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zdaniem składu trzech sędziów SN nie jest jednak wykluczony i odmienny pogląd, który znajduje swoje uzasadnienie w argumentacji zawartej w glosie B. Dobrzańskiego do powołanego orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1964 r. Autor glosy zauważa, że prawo złożenia rewizji nadzwyczajnej przysługuje od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a więc od jednego orzeczenia, a nie dwóch czy więcej zapadłych w tej samej sprawie. Od daty prawomocności tego jednego orzeczenia liczyć też każe ustawa sześciomiesięczny termin. O ile ustawodawca dopuszcza rewizję nadzwyczajną tylko od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a oczywiście ma świadomość, że na treść tego orzeczenia mogą w sposób wiążący wpływać wyroki poprzednio wydane w sprawie, nie podlegające zaskarżeniu rewizją nadzwyczajną, to logiczny może być jedynie wniosek, że ustawodawca chciał, by nadzór Sądu Najwyższego obejmował także te poprzednie wyroki, gdyż tylko takie wykonanie nadzoru może w wielu wypadkach doprowadzić do rozsądnego wyniku, dla którego nadzór ten w ogóle został przewidziany.
B. Dobrzański na tle analizowanego przez siebie stanu prawnego wywodzi, że odpowiednie stosowanie art. 383 dawnego Kpc /art. 423 par. 1 Kpc/ będzie polegać przede wszystkim na tym, że w miejsce postanowień można będzie podstawić także poprzednio w sprawie zapadłe wyroki, które nie "ulegały oddzielnemu zaskarżeniu" w trybie rewizji nadzwyczajnej. W przypadku wystąpienia sytuacji, że Sąd Najwyższy przeoczył potrzebę uchylenia wcześniejszego wyroku, byłoby to formalnie nieprawidłowe, niemniej nie miałoby wpływu na dalszy tok sprawy, gdyż obowiązywałoby w nim związanie oceną prawną i wskazaniami, zawartymi w orzeczeniu Sądu Najwyższego wywołanym rewizją nadzwyczajną /art. 424 Kpc/. Przy takiej argumentacji zatem możliwe jest przyjęcie, że ewentualna niedopuszczalność zaskarżenia orzeczenia Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1995 r. nie stałaby na przeszkodzie jego uchyleniu wraz z uchyleniem zaskarżonego w zakreślonym terminie orzeczenia z dnia 4 kwietnia 1996 r. Dodać też trzeba, że z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu kasacyjnym przy rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnej /art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r./ wynika nadto, że sąd, któremu przekazana została sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy /art. 393[17] Kpc/.
Tym samym, odmienne rozstrzygnięcie w wyniku wniesionej rewizji nadzwyczajnej, nie koliduje z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zasadę tę - wydaje się - dobitnie wspiera zdanie drugie przepisu, iż nie można oprzeć kasacji od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy.
2. W uzasadnieniu drugiego z przedstawionych zagadnień prawnych rozpoznający rewizję nadzwyczajną skład SN wskazał na to, że na tle powoływanych regulacji art. 59 par. 1 pkt 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa można przyjąć, iż KRS ma nie tylko prawo do uznaniowego działania w tych sprawach, ale również że regułą jest odwołanie sędziego ze stanowiska po przekroczeniu przez niego 65 roku życia. W zakresie postępowania istotna jest regulacja z art. 10 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa stanowiąca o tym, że szczególny tryb działania Krajowej Rady Sądownictwa określa regulamin przez tę Radę uchwalony. W powołanym przepisie ustawowym, jak również w regulaminie KRS, brak jest odesłań do stosowania Kpa. Jeżeli jednak - zdaniem składu 3 sędziów SN - uchwała KRS stanowi podlegającą zaskarżeniu do NSA decyzję administracyjną, to zgodnie z art. 1 par. 2 pkt 2 Kpa powinna ona być podjęta przy zastosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a odmienne w tym przedmiocie postanowienie regulaminu KRS, jako sprzeczne z ustawą, nie może wywołać takiego skutku.
Pomimo to - zdaniem składu SN przedstawiającego zagadnienie prawne - wyłania się wątpliwość, w jakim zakresie /w pełnym czy w odpowiednim, a jeśli w odpowiednim - to z jakim ograniczeniem/ stosuje się przepisy Kpa w sprawach unormowanych regulaminem KRS.
Przyjmując w ślad za rewizją nadzwyczajną, że prawo materialne wyznacza granice postępowania administracyjnego, zakres owej "odpowiedniości" w stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z jednej strony wyznaczają przepisy art. 59 par. 1 pkt 3 USP w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o KRS, z drugiej zaś strony niewątpliwy wpływ na zasięg tego postępowania mają także wypracowane przez ten organ kryteria określone uchwałą Nr 10/94/II z dnia 19 maja 1994 r. /aktu normatywnie wiążącego/, które winny być zachowane przy rozpatrywaniu wniosków w przedmiocie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego. Skoro jednak w świetle Prawa o ustroju sądów powszechnych jedynym uprawnionym organem do wyrażenia takiej zgody jest Krajowa Rada Sądownictwa, to można bronić poglądu, że ze względu na szczególną organizację ustrojową tego organu, oparcie uchwały na wskazanym materiale dowodowym określonym w par. 26 regulaminu, bez względu na subiektywne przekonanie wnioskodawcy o prawdziwości zawartej tam argumentacji, jest orzeczeniem podjętym w postępowaniu zabezpieczającym minimalne gwarancje procesowe zainteresowanego, a jego uzasadnienie ograniczające się do omówienia wskazanego materiału dowodowego z argumentacją i wnioskami tam zawartymi są wystarczającym uzasadnieniem podjęcia stosownej uchwały /decyzji/ w rozumieniu art. 107 par. 3 Kpa.
Prowadzenie bowiem postępowania szczególnego przeciwko takim dokumentom, jak stanowisko prezesa właściwego sądu czy też stanowisko kolegium sądu byłoby wykroczeniem poza uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa wynikające z art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w stosunku do wymienionych organów, realizujących swe własne kompetencje.
Zdaniem składu trzech sędziów SN nie jest jednak wykluczony pogląd dalej idący z punktu widzenia ochrony praw strony przed niezawisłym sądem. Zarówno w literaturze, jak i ostatnio w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na praktykę demokratycznych krajów, w których preferuje się doświadczenie życiowe i prawnicze jako kryterium przydatności do pełnienia funkcji sędziego i z tych właśnie względów nie określa się ustawowej górnej granicy wieku sędziów. Historycznie rzecz ujmując, w tej tradycji mieściła się i regulacja prawna II Rzeczypospolitej, stosownie bowiem do art. 109 par. 1 lit. "a" rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 lutego 1928 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. RP nr 12 poz. 93/ sędzia przechodzi w stan spoczynku z urzędu, gdy ukończył siedemdziesiąt lat życia, natomiast w myśl art. 108 lit. "b" miał prawo do przejścia w stan spoczynku, gdy przekroczył sześćdziesiąt lat życia.
Po II wojnie światowej regulacja ta została zmieniona, uznano bowiem, że sędzia jest sui generis urzędnikiem, a zatem jego status należy maksymalnie zbliżyć do urzędniczego /por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1994 r., II SA 105/94/. Rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, ma wprawdzie charakter uznaniowy, niemniej również w tego rodzaju sprawach winno się mieć na względzie zasadę płynącą z art. 7 Kpa, zobowiązującą organ państwowy do uwzględnienia wniosku obywatela, jeśli nie jest on sprzeczny z interesem społecznym. Ten kierunek wykładni zdecydowanie preferuje orzecznictwo NSA, przyjmując - wbrew stanowisku zajętemu w rewizji nadzwyczajnej - iż przejście sędziego na emeryturę należy traktować tylko jako jego prawo. Jeżeli sędzia nie korzysta z tego prawa, lecz wyraża chęć pozostawania na swym stanowisku, jego wniosek powinien być potraktowany jako wszczęcie postępowania zmierzającego do realizacji jego prawa podmiotowego oraz że w tych sprawach w pełni ma zastosowanie zasada wyrażona w art. 7 Kpa /wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1994 r., II SA 105/94 - ONSA 1995 Nr 2 poz. 86, wyrok NSA z dnia 13 listopada 1995 r., II SA 906/95/.
W orzecznictwie tego Sądu zwraca się w szczególności uwagę, powołując przepisy art. 7, art. 77 par. 1 Kpa, iż postępowanie administracyjne służy dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego i przed organem administracji rozstrzygającym sprawę winno się wyczerpać możliwe środki dowodowe w przypadku istotnych wątpliwości nasuwających się przy analizie zebranego materiału. Tych gwarancji sędzia nie powinien być pozbawiony, tym bardziej że mają one charakter powszechny. Wszelkie ograniczenia postępowania, bez uwzględnienia ustawowych gwarancji procesowych w postępowaniu administracyjnym i przy wydawaniu decyzji w rozumieniu art. 104 Kpa, oznaczają w istocie niedopuszczalne pozbawienie jednostki możliwości skutecznej ochrony przed postawieniem zarzutów co do ustaleń faktycznych lub prawnych będących podstawą rozstrzygnięcia. Argumentacja ta doznaje wzmocnienia na gruncie poszanowania zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym /art. 10 par. 1 Kpa/, zwłaszcza zagwarantowanego wpływu strony na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego.
Organ administracji państwowej obowiązany jest bowiem przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, zaś zgodnie z art. 78 par. 1 Kpa z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić w toku całego postępowania. Granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa. Kpa przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Jedyne ograniczenie wprowadzone w przepisach Kpa dotyczy dopuszczalności środka dowodowego z przesłuchania stron. Ograniczenie środków dowodowych nie może więc być wprowadzane przepisami prawa wewnętrznego.
W świetle przepisów art. 75 i art. 76 Kpa stanowisko kolegium właściwego sądu dotyczące oceny sędziego nie może być uznane za dowód zupełny w przypadku jego zakwestionowania. Z art. 76 par. 3 Kpa wynika możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Zatem przy takim pojmowaniu "odpowiedniego" stosowania przepisów Kpa w przedmiotowej sprawie, można by uznać za nietrafną konkluzję, iż w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic sądowej kontroli decyzji uznaniowych, prowadzące do naruszenia uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa wynikających z art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w związku z art. 59 ust. 1 pkt 3 Prawa o ustroju sądów powszechnych.
III.1. W odniesieniu do pierwszego pytania prawnego należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że oba objęte rewizją nadzwyczajną wyroki NSA dotyczą tego samego stosunku materialnoprawnego. Nie wynika stąd jednak, iż jest możliwe podważenie - po dniu 30 czerwca 1996 r. - prawomocnego wyroku po upływie 6 miesięcy od jego wydania. Jak bowiem trafnie stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 listopada 1996 r., III ZP 2/96 /OSNAPU 1997 nr 10 poz. 158/, od dnia 1 lipca 1996 r. niedopuszczalne jest wniesienie rewizji nadzwyczajnej od prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego po upływie sześciu miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia.
Odmiennie niż w przypadku kasacyjnych orzeczeń sądów cywilnych, wyroki NSA uchylające decyzje administracyjne podlegały zaskarżeniu rewizją nadzwyczajną. Orzecznictwo SN było w tym zakresie ustalone poczynając od wyroku z dnia 19 marca 1982 r., III ARN 3/82 /OSNCP 1982 nr 10 poz. 154/, w którym stwierdzono, że orzeczeniem sądu administracyjnego ze skargi na decyzję administracyjną, podlegającym zaskarżeniu rewizją nadzwyczajną na podstawie art. 210 Kpa, jest również takie orzeczenie, którym sąd administracyjny w myśl art. 207 par. 1 Kpa uchylił decyzję, a w miarę potrzeby, także decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, w następstwie czego właściwy organ administracji państwowej rozpatruje sprawę ponownie. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby pierwszy wyrok NSA został zaskarżony rewizją nadzwyczajną. Konstrukcje prawne stworzone przez SN w powołanym wcześniej wyroku z dnia 30 kwietnia 1964 r., III CR 42/64, a także w glosie B. Dobrzańskiego do tego wyroku, dotyczą sytuacji, w której kasacyjny wyrok sądu cywilnego nie mógł być zaskarżony rewizją nadzwyczajną, gdyż nie kończył postępowania w sprawie. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez skład trzech sędziów SN jest natomiast inna sytuacja, bowiem wniesienie rewizji nadzwyczajnej było możliwe.
Akceptacja poglądu o możliwości oparcia rewizji nadzwyczajnej na zarzutach prawnomaterialnych, kwestionujących pogląd prawny wyrażony w pierwszym wyroku, oznaczałoby w istocie rzeczy dopuszczenie możliwości składania rewizji nadzwyczajnej po upływie 6 miesięcy od wydania tego wyroku. Pogląd ten należy jednak odrzucić, gdyż koliduje on z konstytucyjną wartością państwa prawnego polegającą na stabilizacji prawomocnych wyroków sądów. Możliwość wnoszenia rewizji nadzwyczajnych - znacznie ograniczona po dniu 30 czerwca 1996 r. - jest wyjątkowym uprawnieniem, które nie może być interpretowane rozszerzająco.
B. Dobrzański w powoływanej glosie stwierdza, że jego wykładnia opiera się na szczególnej istocie rewizji nadzwyczajnej i wykładni celowościowej, a główny argument polega na tym, że poprzednie wyroki /kasacyjne/ nie mogą być skarżone rewizją nadzwyczajną. Stąd wyprowadza wniosek, że skoro ustawodawca dopuszcza rewizje nadzwyczajne tylko od prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie w sprawie, to chce, aby nadzór SN obejmował - z urzędu - także poprzednie wyroki /kasacyjne/, gdyż tylko takie wykonywanie nadzoru może doprowadzić do rozsądnego wyniku. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, jak już wyżej wskazano, pierwszy wyrok NSA mógł być zaskarżony pod warunkiem zachowania odpowiedniego terminu.
Ponadto należy podnieść, że w procesie wykładni przepisu prawa należy preferować wnioski zgodne z jego brzmieniem, bez uciekania się do skomplikowanych konstrukcji prawnych tworzonych często na podstawie /przynajmniej częściowo/ przesłanek celowościowych. Skoro zatem z przepisu art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. wprost wynika, że rewizja nadzwyczajna nie może być wniesiona po 6 miesiącach od dnia wydania prawomocnego orzeczenia, to nie jest właściwe wyprowadzenie wniosku, że po upływie tego terminu może być podważany wyrok dlatego tylko, że dotyczy on tego samego stosunku prawnego, co wyrok zaskarżony w terminie.
2. Drugie z przedstawionych zagadnień prawnych, tak jak zostało sformułowane w sentencji postanowienia składu orzekającego z dnia 19 grudnia 1996 r., nie wyraża istoty problemu. W postawionym pytaniu wątpliwość co do "dopuszczalności wyłączenia przepisów Kpa w postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa w celu podjęcia decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zajmowane stanowisko przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia" została odniesiona do określonej sytuacji procesowej zaprzeczenia przez zainteresowanego faktom, na których oparło swe stanowisko kolegium właściwego sądu. Jednakże z uzasadnienia powołanego wyżej postanowienia z dnia 19 grudnia 1996 r. wynika, że wątpliwości wyłonione w sprawie nie sprowadzają się do oceny tego, czy podstawę wyłączenia przepisów Kpa może stanowić zaprzeczenie przez stronę faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na gruncie bowiem procedury ukształtowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być wątpliwości, że celem tego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy między innymi na podstawie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego /por. art. 77/, a prawo strony do zgłaszania twierdzeń i dowodów należy do zasad podstawowych /por. np. art. 10 i art. 78/. Gdyby Kodeks postępowania administracyjnego podlegał stosowaniu w przedmiotowym postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa, to ewentualne "wyłączenie" jego przepisów nie mogłoby zależeć od tego, czy strona potwierdziła lub zaprzeczyła "fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy".
Uwzględniając uzasadnienie przedstawionego zagadnienia prawnego należało przyjąć, że dotyczy ono podstawy stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa w sprawie o wyrażenie zgody na zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia. Ujawnione bowiem w sprawie wątpliwości wynikają z trudności rozgraniczenia zakresów zastosowania przepisów określających kompetencje i tryb działania Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiotowej sprawie od przepisów Kpa określających administracyjne postępowanie ogólne w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną.
3. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 grudnia 1993 r., III AZP 20/93 /OSNCP 1994 z. 6 poz. 119/ Sąd Najwyższy wyjaśnił, że: "Uchwała Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia /art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Powyższe wyjaśnienie dotyczy wyłącznie zaskarżalności określonego rozstrzygnięcia Krajowej Rady Sądownictwa do sądu administracyjnego i nie może uzasadniać poglądu dotyczącego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa. W uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że prawo sędziego do wystąpienia na drogę sądową przeciwko rozstrzygnięciu Krajowej Rady Sądownictwa powodującemu odwołanie ze stanowiska sędziego wynika z przepisu określającego właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 2 Kpa w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ wobec rozstrzygnięć, które mając cechy decyzji administracyjnej, wydawane są w postępowaniu określonym w innych niż kodeks ustawach szczególnych.
Zagadnienie zaskarżalności rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz rozważane w niniejszej sprawie zagadnienie stosowania przepisów określających procedurę podejmowania tego rozstrzygnięcia, mają odrębne od siebie przesłanki prawne, a nawet aksjologiczne. Przede wszystkim należy podkreślić, że zarówno przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a więc pod rządem przepisów działu VI Kpa, a tym bardziej w świetle regulacji zawartej w tej ustawie /art. 16/ nie budziła wątpliwości właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne podejmowane bez zastosowania Kpa. Tak expressis verbis stwierdzał art. 196 par. 2 Kpa, który nakazywał stosowanie przepisów o właściwości sądu administracyjnego "do decyzji organów, o których mowa w art. 1 par. 1 pkt 1 i par. 2, wydanych w postępowaniach określonych w kodeksie lub w innych ustawach szczególnych".
Jeżeli zatem, tak jak w przypadku przedmiotowych rozstrzygnięć KRS, miały one charakter decyzji administracyjnej, jako jednostronnego aktu woli organu rozstrzygającego o uprawnieniach i obowiązkach imiennie oznaczonego adresata na podstawie przepisu ustawowego, to podlegały kontroli sądu administracyjnego niezależnie - jak to podkreślono w uchwale SN z dnia 21 grudnia 1993 r. - od "odrębności procedury, którą stosuje Krajowa Rada Sądownictwa".
W związku z akcentowaniem w przedstawionym stanowisku składu trzech sędziów kwalifikacji prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego - jako decyzji administracyjnej oraz określenia Krajowej Rady Sądownictwa - jako organu administracji państwowej, należy zwrócić uwagę na to, że wskazane kwalifikacje prawne odnoszą się do materialnych elementów struktury przedmiotowego rozstrzygnięcia, podejmowanego przez organ do tego właściwy z ustawowego upoważnienia. Kwalifikacje te odnosiły się wyłącznie - jak to wyżej wskazano - do wyjaśnienia przepisu zawartego wprawdzie w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale dotyczącego wyłącznie zakresu działania sądu administracyjnego. Nie jest zatem uprawniony pogląd, że w takim razie, skoro chodzi tu o decyzję administracyjną organu wyposażonego przez ustawę w kompetencje władczego rozstrzygnięcia o indywidualnym uprawnieniu /obowiązku/ sędziego, to już z tego powodu Kodeks postępowania administracyjnego określa postępowanie w tym przedmiocie. Pogląd taki nie uwzględnia bowiem odrębnego i szczególnego uregulowania postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa, określonego w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa.
Krajowa Rada Sądownictwa została utworzona dla strzeżenia niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów /art. 1 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa/. Kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa, w tym przedmiotowa właściwość z art. 2 pkt 4, dotyczą jej szczególnej pozycji w strukturze władzy sądowniczej. Wyraża to skład Rady reprezentującej środowisko sędziowskie oraz pozostałe organy Państwa /art. 4/. Komplementarne z tymi regulacjami dotyczącymi pozycji Krajowej Rady Sądownictwa są też regulacje określające postępowanie /tryb działania Rady/. Stosownie do art. 9 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa Rada obraduje na posiedzeniach plenarnych. Do ważności uchwał Rady wymagana jest obecność co najmniej 1/2 jej składu. Według art. 10 ust. 1 posiedzenie Rady zwołuje jej przewodniczący w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na 3 miesiące, albo na wniosek co najmniej 1/3 składu. Wreszcie szczegółowy tryb działania Rady określa regulamin uchwalony przez Radę.
Szczególną pozycję ustrojową Krajowej Rady Sądownictwa rozważał Sąd Najwyższy przy podejmowaniu powołanej wyżej uchwały z dnia 21 grudnia 1993 r., III AZP 20/93. Uznał w niej za dopuszczalne podleganie rozstrzygnięć tej Rady kontroli sądowo-administracyjnej ze względu na wagę prawa do sądu w demokratycznym systemie prawnym, które jako fundament praw obywatelskich nie powinno być ograniczane żadnymi wyjątkami. W przypadkach zatem - jak to wyraża uzasadnienie uchwały - "braku jednoznacznych uregulowań tej kwestii w prawie pozytywnym, należy zawsze przyjmować domniemanie dopuszczalności drogi sądowej. Droga sądowa może być wyłączona tylko na podstawie przepisu rangi ustawy, a w wypadku wątpliwości, jeżeli nie ma całkowitej pewności co do takiego wyłączenia, należy rozstrzygać te wątpliwości na korzyść drogi sądowej".
W odniesieniu do kwestii procedury podejmowania rozstrzygnięć przez Krajową Radę Sądownictwa, a więc kwestii stanowiącej przedmiot obecnie rozważanego zagadnienia, Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 grudnia 1993 r. stwierdził, że procedura ta jest oparta na odrębnej od Kpa regulacji zawartej w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa i zwrócił uwagę na to, że ustawodawca samej Radzie powierzył określenie jej trybu działania w regulaminie. "Jest zatem niezwykle ważne, ażeby przyjęte w tym regulaminie zasady odpowiadały przesłankom kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa, powołanej do strzeżenia niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów".
4. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym przedstawione zagadnienie prawne podziela przytoczone wyżej stanowisko składu siedmiu sędziów wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 grudnia 1993 r. Stwierdzając, że w postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa w sprawie o wyrażenie zgody na zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, Sąd Najwyższy miał ponadto na uwadze, co następuje:
Obecnie, w świetle regulacji właściwości i zakresu działania Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającej z ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ traci już na ostrości - jak to wyraził Jerzy Świątkiewicz w Komentarzu do tej ustawy - "skomplikowany często na tle niedoskonałości przepisów prawa problem, czy w danej sytuacji spotykamy się z decyzją administracyjną, czy też z inną formą działania administracji". O ile bowiem zakres kontroli sądowej związany był początkowo z rozpoznawaniem skarg na decyzje administracyjne, to obecnie ochrona sądowo-administracyjna praw obywateli i innych podmiotów rozciąga się na niemal wszystkie prawne formy władczego działania organów wykonujących administrację publiczną. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA sąd administracyjny orzeka między innymi w sprawach skarg na wszelkie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a dotyczy to aktów lub czynności podejmowanych także w postępowaniu określonym innymi przepisami niż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z powyższego wynika, że w świetle aktualnego ukształtowania właściwości i zakresu działania sądu administracyjnego - jeszcze w większym stopniu niż pod rządem art. 196 Kpa - z poddaniem jakiegoś aktu kontroli sądowej nie można łączyć przyjmowania, że akt ten podlega przepisom Kpa.
Regulacja zawarta w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa, w odniesieniu do postępowania w sprawach powierzonych Radzie do rozstrzygania, jest zwięzła /art. 9 i art. 10/. Dotyczy to zwłaszcza wskazanych wyżej bezpośrednich postanowień ustawy. Pomimo to regulacja ta jest zupełna, bo w zakresie nie uregulowanym bezpośrednio w ustawie odsyła do regulaminu Rady. To od samej Krajowej Rady Sądownictwa, z woli ustawodawcy uwzględniającego szczególną pozycję ustrojową tej Rady, zależy określenie form procedowania, które - jak to miał już okazję wyrazić Sąd Najwyższy - powinny odpowiadać roli Krajowej Rady Sądownictwa powołanej do strzeżenia niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów.
Jeżeli w uchwale Nr 10/94/II Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 19 maja 1994 r. w sprawie regulaminu określającego szczegółowy tryb działania zamieszczone zostało sformułowanie, iż: "w postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego" /par. 1/, to należy uznać, że Krajowa Rada Sądownictwa wyraziła w ten sposób objęcie bezpośrednią regulacją regulaminową całości postępowania. Powyższe postanowienie nie może więc być rozumiane jako normatywne określenie zakresu zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, do czego KRS nie jest upoważniona, lecz wyłącznie jako sposób określenia zakresu własnej regulacji zawartej w regulaminie, że jest ona zupełna i w związku z tym nie mają zastosowania formy postępowania określone w Kpa.
Kodeks postępowania administracyjnego niewątpliwie normuje postępowanie administracyjne ogólne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych /art. 1 pkt 1/. Nie ma on zastosowania do rozstrzygania przez Krajową Radę Sądownictwa w powierzonej do jej kompetencji sprawie o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego /art. 2 pkt 4 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa/ dlatego, że postępowanie to zostało w szczególnej i wyjątkowej regulacji ustawowej określone odrębnie od Kpa. Nie znaczy to, że Krajowa Rada Sądownictwa, w ramach przyznanej jej kompetencji do określenia szczegółowego trybu działania /art. 10 ust. 2 ustawy o KRS/, nie może określać elementów tego trybu przy wykorzystaniu form przewidzianych w Kpa. Taką swoistą inkorporację uregulowań kodeksowych do trybu działania KRS uwzględnia uchwała Nr 67/95/II Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 12 grudnia 1995 r. w sprawie zmiany regulaminu, w której postanowiono, że niektóre uchwały Rady między innymi dotyczące negatywnych rozstrzygnięć w sprawach o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia "podlegają pisemnemu uzasadnieniu, odpowiadającemu warunkom art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego".
Określono przy tym tryb sporządzenia projektu uzasadnienia uchwał oraz że uchwały doręcza się z urzędu stronom wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W rozdziale V regulaminu KRS dotyczącym rozpatrywania i rozstrzygania wniosków w przedmiocie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego określone zostały wyznaczone dla rozstrzygnięcia sprawy czynności wnioskodawcy i Krajowej Rady Sądownictwa, która zobowiązana jest do uzyskiwania i rozpatrywania stanowiska kolegium właściwego sądu. Według par. 26 ust. 4 do wniosku powinien być dołączony wyciąg z protokołu Kolegium rozpatrującego sprawę zainteresowanego sędziego, a także informacja o zwolnieniach lekarskich tego sędziego w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku.
Mając na uwadze nie ograniczony żadnymi przesłankami a w konsekwencji uznaniowy charakter kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa do wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego, który przekroczył 65 lat życia oraz określony w art. 9 i art. 10 /z uwzględnieniem regulaminu/ ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa tryb postępowania, brak jest podstaw do weryfikacji rozstrzygnięć Krajowej Rady Sądownictwa na podstawie przepisów Kpa, które nie mają zastosowania.
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd Najwyższy przedstawione zagadnienie prawne wyjaśnił jak w sentencji uchwały.