Uzasadnienie
I. Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 471 ze zm./ - oraz art. 13 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./ - wystąpił do Sądu Najwyższego z wnioskiem o podjęcie uchwały mającej na celu odpowiedź na następujące pytanie:
"Czy Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na orzeczenia komisji dyscyplinarnych dla studentów, wydawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego wobec studentów?"
W uzasadnieniu powyższego wniosku, Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł w szczególności, co następuje:
- 1. Obowiązująca od dnia 17 października 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/, zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/ oraz art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/, gwarantuje każdemu "prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" /art. 45 ust. 1 Konstytucji RP/ i równocześnie stanowi, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw" /art. 77 ust. 2 Konstytucji RP/. W konsekwencji, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego /por. orzeczenie z dnia 8 kwietnia 1997 r. - K 14/96; wyrok z dnia 9 czerwca 1998 r. - K. 28/97; wyrok z dnia 8 grudnia 1998 r. - K 41/97; wyrok z dnia 16 marca 1999 r. - SK 19/98/ utrwalony jest pogląd prawny uznający za niekonstytucyjne te przepisy ustawowe, które pozbawiają obywatela gwarancji ochrony sądowej zarówno w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, jak i w sprawach dyscyplinarnych. Dlatego, w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich: "należy uznać, że studentowi ukaranemu karą przez komisję dyscyplinarną przysługuje prawo odwołania się do sądu. Przedmiotem wątpliwości może być jedynie to, jaki sąd jest właściwy w tego rodzaju sprawach".
- 2. Art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2000 r. /określonym przez art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. 2000 nr 2 poz. 5/ stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny "nie jest właściwy w sprawach dyscyplinarnych, chyba że ustawa stanowi inaczej" /w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 2000 r. przepis art. 19 pkt 3 ustawy o NSA stanowił, że Sąd ten "nie jest właściwy w sprawach dyscyplinarnych"/.
- 3. W tym stanie prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2000 r. /II SA/Wr 703/00/ odrzucił skargę obwinionych studentów na orzeczenie Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla studentów Politechniki Wrocławskiej, stwierdzając w uzasadnieniu tego postanowienia, że ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ "nie wprowadza w zakresie postępowania dyscyplinarnego drogi sądowej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym", bowiem w ustawie tej brak jest przepisu prawnego, który wyraźnie dopuszczałby możliwość zaskarżania orzeczeń komisji dyscyplinarnych dla spraw studentów do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
- 4. Z kolei, Sąd Najwyższy, w wyniku rozpoznania zażalenia obwinionych studentów na zarządzenie przewodniczącego wydziału Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2000 r. /II Ako 240/00/ w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej dla studentów Politechniki Wrocławskiej, wydając postanowienie z dnia 4 września 2000 r. /V KZ 90/2000/ stanął na stanowisku, że wprowadzona z dniem 1 lutego 2000 r. zmiana dyspozycji art. 19 pkt 3 ustawy o NSA wskazuje na to, iż ustawodawca "przesądził co do zasady właściwość sądownictwa administracyjnego w sprawach dotyczących kontroli orzeczeń dyscyplinarnych. Rzecz jedynie w tym, czy w konkretnych ustawach szczególnych zawierających przepisy regulujące postępowanie dyscyplinarne w stosunku do określonych osób, przewidziano uprawnienie do zaskarżania do sądu orzeczeń wydawanych w tym trybie". W postanowieniu tym Sąd Najwyższy wyraził pogląd prawny, wedle którego: po pierwsze - w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia przewodniczący wydziału Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu słusznie zwrócił uwagę "na ograniczenie stosowania procedury stwierdzenia nieważności uregulowanej w art. 101 i następnych Kpk - o zastosowanie której zwracali się wnioskodawcy - wyłącznie do orzeczeń sądowych" /i to nie do wszystkich, lecz do określonych ich kategorii, na co wskazuje wyraźnie nowe brzmienie art. 101 par. 1 Kpk/ oraz na to, że taka wykładnia tych przepisów "znalazła obecnie dodatkowe wsparcie w nowelizacji przepisów art. 101-103 Kpk dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego, ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania karnego oraz ustawy - Kodeks karny skarbowy /Dz.U. nr 62 poz. 717/"; dlatego tym bardziej brak jest podstaw prawnych do stosowania art. 101 i nast. Kpk w stosunku do orzeczeń wydanych w postępowaniu dyscyplinarnym wobec studentów szkół wyższych; po drugie - Sąd Najwyższy przypomniał równocześnie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w postanowieniu z dnia 15 grudnia 1999 r. /Ts 88/99/, odnosząc się do treści art. 177 Konstytucji RP, potwierdził wprawdzie obowiązywanie domniemania zasady kompetencji sądu powszechnego we wszystkich sprawach, w których wyraźny przepis ustawy szczególnej nie zastrzega kompetencje dla innego sądu, ale równocześnie stwierdził, że: "Domniemanie kompetencji sądu powszechnego nie oznacza wszakże, iż z uwagi na konstytucyjne prawo do sądu ma on obowiązek zbadania każdej sprawy w trybie dowolnie wybranym przez osobę sprawę tę przedkładającą"; po trzecie - w konsekwencji, Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że skoro "w postępowaniu dyscyplinarnym przewidzianym w przepisach ustawy o szkolnictwie wyższym brak jest jakichkolwiek kompetencji sądów karnych, a zarazem sprawy te nie zostały wskazane w Kodeksie postępowania karnego jako należące do właściwości tych sądów, to nie ma możliwości posługiwania się w postępowaniu dotyczącym spraw dyscyplinarnych innymi przepisami procedury karnej, niż te, do których odsyła art. 170 powołanej ustawy"; zwrócił równocześnie uwagę na to, że instytucja nieważności rozstrzygnięć znana jest także postępowaniu administracyjnemu /art. 156 par. 1 Kpa/ i wskazał, że właśnie na podstawie art. 19 pkt 3 ustawy o NSA dopuszczona została, co do zasady, możliwość sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych, o ile ustawa tak stanowi.
- 5. W orzecznictwie sądowym wykluczono jednak, co podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich: "możliwość uznania sprawy dyscyplinarnej studenta za sprawę cywilną i rozpatrzenia jej przez sąd powszechny /taki pogląd prawny znalazł wyraz w postanowieniu Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2000 r. - I ACz 1001/00/.
- 6. W tej sytuacji, w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji /art. 8 ust. 2 Konstytucji RP/ nakazuje szukanie w przedmiotowej sprawie możliwości ustalenia sądu właściwego w sprawach dyscyplinarnych w drodze wykładni obowiązujących przepisów, a w danym wypadku prawo do wniesienia skargi w sprawach dyscyplinarnych studentów do sądu administracyjnego może być wywiedzione między innymi z ogólnie sformułowanej dyspozycji art. 161 zdanie drugie ustawy o szkolnictwie wyższym.
- 7. Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o udzielenie odpowiedzi przeczącej na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich.
- II. W celu wyjaśnienia przedstawionych wątpliwości dotyczących interpretacji obowiązujących przepisów prawnych i udzielenia odpowiedzi na postawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich pytanie, Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
- 1. Prawo do sądu, stosownie do postanowienia art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. /ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 15 grudnia 1992 r. - Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/ oraz postanowienia art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. /ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 3 marca 1977 r. - Dz.U. nr 38 poz. 167/, stanowiących źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej /art. 87 ust. 1 w związku z art. 241 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP/, na gruncie aktualnego polskiego porządku prawnego gwarantowane jest równocześnie expressis verbis w dwóch komplementarnych względem siebie przepisach Konstytucji RP, a mianowicie w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw".
Sformułowane w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawo do sądu ma charakter reguły prawnej /w odróżnieniu od zasady prawnej/ i zostało wyrażone w sposób kategoryczny, a nie projektujący. W konsekwencji, realizacja prawa do sądu jest niestopniowalna, co oznacza, że musi mieć ona w każdym wypadku charakter zupełny i albo prawo to zostanie spełnione, albo niespełnione.
Zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 2 Konstytucji RP: "Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Z tego punktu widzenia art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, które gwarantują prawo do sądu, należy zaliczyć do tych przepisów konstytucyjnych, które stosuje się bezpośrednio, a więc sformułowane w nich normy prawne nadają się do tzw. samoistnej realizacji, bez potrzeby ich konkretyzowania w ustawach zwykłych, bowiem:
Po pierwsze - w obu wymienionych przepisach sformułowany został w sposób jednoznaczny i kategoryczny zarazem bezwzględny nakaz konstytucyjny zapewnienia każdemu prawa do sądu.
Po drugie - oba wymienione przepisy zamieszczone są w Konstytucji RP w "Rozdziale II. Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" - art. 45 ust. 1 w podtytule "Wolności i prawa osobiste", natomiast art. 77 ust. 2 w podtytule "Środki ochrony wolności i praw". Jednocześnie, w podtytule "Środki ochrony wolności i praw" pomieszczony został również art. 81 Konstytucji RP, który stanowi, że: "Praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 można dochodzić w granicach określonych w ustawie". Jest znamienne, że w art. 81 Konstytucji RP nie wymieniono obu przepisów konstytucyjnych gwarantujących realizację prawa do sądu /art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP/. Potwierdza to trafność poglądu prawnego, wedle którego przepisy konstytucyjne gwarantujące realizację prawa do sądu nadają się do bezpośredniej realizacji, bez potrzeby ich dalszej konkretyzacji w ustawie zwykłej /art. 8 ust. 2 Konstytucji RP/.
Po trzecie - z Konstytucji RP jednoznacznie wynika, że w sensie prawnomaterialnym konstytucyjna gwarancja prawa do sądu /art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP/ zapewnia każdemu ochronę jego wolności lub praw. W art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności mowa jest wprawdzie o "prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym" oraz o "sprawach karnych", nie ma natomiast mowy o "sprawach administracyjnych". Jednakże w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka w Strasburgu /ETPC/ użyte w Konwencji w tym kontekście pojęcia interpretowane są szeroko. O tym, czy sprawa ma charakter "cywilny" lub "karny", nie przesądza to, czy w określonym systemie prawa krajowego formalnie została ona zaliczona do dziedziny prawa cywilnego lub prawa karnego, czy też w określonym zakresie chodzi o sprawy załatwiane przez właściwe organy administracji publicznej.
Znaczenie rozstrzygające ma natomiast to, czy sprawa ta dotyczy takich praw lub obowiązków, które co najmniej w świetle przepisów Konwencji zaliczone zostały do praw objętych ochroną /por. w szczególności tezy sformułowane w następujących wyrokach ETPC: wyrok w sprawie Ringeisen v. Austria z dnia 16 lipca 1971 r. - nr 2614/65, pkt 94 /w języku polskim teza ujęta jest w zbiorze: M. A. Nowicki, "Europejska Konwencja Prawa Człowieka. Wybór orzecznictwa", 2. Wydanie - Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1999, str. 141 poz. 497]; wyrok w sprawie Georgiadis v. Grecja z dnia 29 maja 1997 r. - nr 21522/93, pkt 34 /M. A. Nowicki, jw., str. 140 poz. 496/; wyrok w sprawie König v. Niemcy z dnia 28 czerwca 1978 r. - nr 6232/73, pkt 90 /M. A. Nowicki, jw., str. 141 poz. 498/. Jeżeli jednak prawo krajowe zawiera dalej idące gwarancje praw i wolności podstawowych i w konsekwencji ujmuje pojęcie sprawy cywilnej lub karnej szerzej aniżeli wynika to z Konwencji, to w takim wypadku również z punktu widzenia Konwencji sprawy takie uważane są za sprawy cywilne lub karne.
Oznacza to z jednej strony, że nie jest dopuszczalna restrykcyjna interpretacja gwarantowanego Konwencją prawa do sądu, ale z drugiej strony akceptowana jest rozszerzająca w stosunku do postanowień Konwencji interpretacja prawa do sądu, jeżeli oczywiście jest ona uzasadniona na gruncie porządku prawnego prawa krajowego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że aktualnie na gruncie prawa polskiego mamy do czynienia z szerszym, aniżeli w Konwencji, normatywnym ujęciem konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, skoro obejmuje ono ochronę nie tylko praw i wolności gwarantowanych Konwencją, ale wszystkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności lub praw i to przed wszelkimi ich naruszeniami /art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP/.
Po czwarte - w sensie prawnoformalnym konstytucyjna gwarancja prawa do sądu /art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP/ przesądza o domniemaniu prawa do drogi sądowej, czyli prawa do żądania rozpoznania sprawy przez sąd, w każdym wypadku, gdy w grę wchodzi ochrona interesów prawnych wywodzonych z konstytucyjnie gwarantowanych wolności lub praw. Przy czym, równocześnie Konstytucja RP przesądziła z jednej strony o tym, które organy zaliczone zostały w polskim porządku prawnym do organów sądowych i jako takie powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości /art. 175 Konstytucji RP/, a z drugiej strony także i to, że w razie wątpliwości, który sąd właściwy jest do rozpoznania określonej sprawy, domniemanie przemawia zawsze na rzecz właściwości sądów powszechnych /art. 177 Konstytucji RP w związku z art. 184 Konstytucji RP - wskazującym na zakres właściwości sądów administracyjnych i art. 183 Konstytucji RP - wskazującym na zakres właściwości Sądu Najwyższego/.
Dlatego, w świetle prawa polskiego, żadne inne organy nie mogą zostać uznane za organy sądowe i nie mogą sprawować wymiaru sprawiedliwości, którego monopol został konstytucyjnie zastrzeżony wyłącznie na rzecz sądów. Oznacza to, że także z formalnoprawnego punktu widzenia na gruncie polskiego porządku prawnego obowiązują dalej idące konstytucyjne gwarancje realizacji prawa do sądu, aniżeli mogłoby to wynikać zarówno z literalnego brzmienia postanowień europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jak i z orzecznictwa ETPC /por. w szczególności tezy sformułowane w następujących wyrokach ETPC: wyrok w sprawie Ringeisen v. Austria z dnia 16 lipca 1971 r. - nr 2614/65, pkt 95 oraz wyrok w sprawie Belilos v. Szwajcaria z dnia 29 kwietnia 1988 r. - nr 10328/83, pkt 64 /M. A. Nowicki, jw., str. 208-209 poz. 717/, a także wyrok w sprawie Piersack v. Belgia z dnia 1 października 1982 r. - nr 8692/79, pkt 33 /M. A. Nowicki, jw., str. 206 poz. 707/.
W konsekwencji należy stanąć na stanowisku, że w aktualnym stanie prawnym, jeżeli na gruncie polskiego porządku brak jest wyraźnego przepisu ustawy zwykłej, który przewidywałby dopuszczalność drogi sądowej w sprawach dotyczących ochrony podstawowych wolności lub praw gwarantowanych Konstytucją RP, w sprawach tych gwarancja prawa do sądu przysługuje każdemu bezpośrednio na podstawie art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 175 i art. 177 Konstytucji RP.
2. Zasady tworzenia, organizacja oraz funkcjonowanie szkół wyższych określone zostały na gruncie prawa polskiego przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym, które należy stosować zarówno do państwowych szkół wyższych /art. 1 ust. 1 tej ustawy/, jak i szkół wyższych niepaństwowych /art. 1 ust. 2 tej ustawy/, o ile przepisy tej ustawy /w szczególności art. 1 ust. 3/ lub przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej /art. 1 ust. 1 in fine oraz ust. 2 in fine tej ustawy/.
Studenci szkoły wyższej, która korzysta z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii /art. 70 ust. 5 Konstytucji RP/, poddani są - jako jej użytkownicy - władztwu zakładowemu organów szkoły wyższej i w tym zakresie rektor szkoły wyższej jest przełożonym studentów uczelni /art. 49 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym/. Ustawa o szkolnictwie wyższym określa równocześnie status prawny studentów szkoły wyższej, w tym w szczególności: zasady przyjmowania na studia oraz prawa i obowiązki studentów /art. 140-154 oraz art. 177/, zasady funkcjonowania samorządu i organizacji studenckich /art. 156-161/, a także zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej studentów /art. 162-176 oraz przepisy wydanego na podstawie art. 176 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego wobec studentów - Dz.U. nr 63 poz. 269 - powoływanego nadal jako: rozporządzenie MEN/.
Odpowiedzialność dyscyplinarną "za postępowanie uchybiające godności studenta oraz naruszenie przepisów obowiązujących w uczelni" /art. 162 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym/ student ponosi przed komisjami dyscyplinarnymi /przed komisją dyscyplinarną pierwszej instancji, a w wypadku odwołania, przed odwoławczą komisja dyscyplinarną - art. 167 ustawy o szkolnictwie wyższym/, które mogą orzec następujące kary dyscyplinarne:
1/ upomnienie, 2/ naganę, 3/ naganę z ostrzeżeniem, 4/ zawieszenie w korzystaniu z określonych praw studenta na okres jednego roku lub 5/ wydalenie z uczelni /art. 163 ustawy o szkolnictwie wyższym/.
Ustawa o szkolnictwie wyższym nie przewiduje możliwości wniesienia środka prawnego od orzeczenia komisji dyscyplinarnej do sądu. Przewiduje ona natomiast możliwość wniesienia przez uczelniany organ samorządu studenckiego lub przez rektora uczelni rewizji nadzwyczajnej do komisji dyscyplinarnej powołanej przy Ministrze Edukacji Narodowej od orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej w wypadku ukarania studenta karą zawieszenia w korzystaniu z określonych praw studenta lub karą wydalenia z uczelni /art. 172 ustawy o szkolnictwie wyższym/.
Jedynie art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym, który zamieszczony jest pośród przepisów ustawy dotyczących "Samorządu i organizacji studenckich", stanowi że: "Do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na decyzje ostateczne w sprawach, o których mowa w art. 141 ust. 5, art. 148 i art. 159 ust. 2 i 5, przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego". Należy jednak mieć na uwadze, że:
Po pierwsze - w dacie wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym, czyli w dniu 27 września 1990 r. /art. 210 ustawy o szkolnictwie wyższym/, zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego określony był w Dziale VI. Kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 196 w związku z art. 1 par. 1 pkt 3 Kpa /w brzmieniu ówcześnie obowiązującym/, który stanowił, że do sądu administracyjnego mogły być zaskarżane z powodu niezgodności z prawem wyłącznie "decyzje organu administracji państwowej" /art. 104 par. 1 Kpa w brzmieniu ówcześnie obowiązującym/, a więc rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji państwowej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Równocześnie art. 196 par. 4 pkt 4 Kpa /w brzmieniu ówcześnie obowiązującym/ przesądzał expressis verbis o tym, że z zakresu sądowej kontroli sądów administracyjnych wyłączone zostały sprawy dyscyplinarne, "o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej".
Jednakże w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym brak było przepisu ustawowego, na podstawie którego dopuszczalna byłaby skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcia dyscyplinarne w sprawach studentów /jedynie w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli akademickich art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym dopuszczał już wówczas możliwość wniesienia przez ukaranego odwołania do Sądu Najwyższego, ale wyłącznie w wypadku, gdy został on ukarany karą dyscyplinarną wydalenia z zawodu nauczycielskiego z równoczesnym zakazem przyjmowania go do pracy w zawodzie nauczycielskim - art. 127 ust. 1 pkt 6 ustawy o szkolnictwie wyższym/. Wprawdzie w art. 161 /zdanie drugie/ ustawy o szkolnictwie wyższym wymienione zostały enumeratywnie decyzje ostateczne organów szkoły wyższej w sprawach, w których ustawa ta dopuszczała możliwość wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego /chodzi o wskazane tam decyzje podjęte na podstawie: art. 141 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym - decyzje komisji rekrutacyjnej szkoły wyższej o nieprzyjęciu na studia; art. 148 ustawy o szkolnictwie wyższym - decyzje dziekana o skreśleniu studenta z listy studentów; oraz art. 159 ust. 2 i ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym - decyzje dotyczące rejestracji uczelnianej organizacji studenckiej/, ale wyliczenie to nie obejmowało spraw dyscyplinarnych studentów.
Tym samym w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym wykluczona była również rozszerzająca interpretacja dyspozycji art. 161 /zdanie drugie/ ustawy o szkolnictwie wyższym, skoro: z jednej strony - art. 196 par. 4 pkt 4 Kpa nie dopuszczał kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych, chyba że wyraźny przepis ustawy stanowił inaczej; a z drugiej strony - w art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym, który enumeratywnie wymienił sprawy, w jakich dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wskazał pośród nich spraw dyscyplinarnych studentów.
Po drugie - z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, czyli z dniem 30 września 1995 r., utraciły moc prawną przepisy Działu VI. Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 196 Kpa określający zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 67 w związku z art. 69 ustawy o NSA/. Wprawdzie w art. 16 i art. 17 w związku z art. 20 ust. 3 oraz art. 18 ustawy o NSA przedmiotowy zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego został określony o wiele szerzej aniżeli w uprzednio obowiązującym art. 196 par. 1 - par. 3 KPA, tym niemniej także w nowym stanie prawnym nadal utrzymane zostało wyraźne wyłączenie spraw dyscyplinarnych z zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 19 pkt 3 ustawy o NSA w jego pierwotnym brzmieniu/.
Co więcej, z dniem 1 lutego 2000 r., a więc już pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. 2000 nr 2 poz. 5/ zmianie uległo dotychczasowe brzmienie art. 19 pkt 3 ustawy o NSA, który aktualnie stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy w sprawach "dyscyplinarnych, chyba że ustawa stanowi inaczej". Dlatego obecna regulacja prawna określająca szeroko zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który co do zasady obejmuje "wszelkie akty, czynności, działania i sprawy" załatwiane przez organy administracji publicznej, "które nie mają charakteru cywilnoprawnego" /art. 20 ust. 3 ustawy o NSA/, przesądzać musi także o potrzebie odmiennej interpretacji art. 161 /zdanie drugie/ ustawy o szkolnictwie wyższym. W aktualnym stanie prawnym art. 161 /zdanie drugie/ ustawy o szkolnictwie wyższym stracił swą uprzednią funkcję przepisu szczególnego i zarazem rozszerzającego zakres kontroli sądowoadministracyjne na wymienione w nim sprawy, bowiem generalne rozszerzenia kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowało w konsekwencji objęcia jej zakresem wymienionych w tym przepisie spraw, a to na podstawie obowiązującego art. 16 ustawy o NSA.
3. W tej sytuacji, skoro w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu ustawy, który wyraźnie i co do zasady przewidywałby dopuszczalność wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na orzeczenie komisji dyscyplinarnej w sprawach studenckich /jak tego wymaga art. 19 pkt 3 ustawy o NSA/, pomimo że w danym wypadku chodzi o rozstrzygnięcie dotyczące sytuacji prawnej osoby korzystającej z gwarantowanego konstytucyjnie prawa do nauki /art. 70 ust. 1-4 Konstytucji RP/, które podejmowane jest przez właściwe organy - komisje dyscyplinarne dla studentów w ramach tzw. władztwa zakładowego szkoły wyższej, korzystającej na zasadach określonych w ustawie z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii /art. 70 ust. 5 Konstytucji RP/, należało stanąć na stanowisku, że w danym wypadku istnieją uzasadnione podstawy dla bezpośredniego zastosowania przepisów konstytucyjnych dotyczących gwarancji prawa do sądu /art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, z których wynika prawo studenta do zaskarżenia orzeczenia komisji dyscyplinarnej dla studentów do sądu powszechnego /art. 177 Konstytucji RP/.
Biorąc powyższe pod uwagę, w odpowiedzi na przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich pytanie, Sąd Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 3 ustawy o Sądzie Najwyższym podjął powyższą uchwałę.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego SN Józefa Iwulskiego do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2001 r., III ZP 8/00
Uważam, że na przedstawione zagadnienie prawne należało odpowiedzieć, iż orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej dla studentów może być zaskarżone przez ukaranego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W pełni zgadzam się z uzasadnieniem uchwały, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP /w związku z jej art. 77 ust. 2/ jest przepisem, który stosuje się bezpośrednio. Prowadzi to do wniosku, że jeżeli brak jest przepisów ustawowych, wskazujących odpowiednią drogę sądową dla rozpoznania określonych żądań, to prawo do sądu wynika wprost z tego przepisu Konstytucji i należy tylko wskazać odpowiednią procedurę sądową. Powinna być ona adekwatna do rodzaju stosunku prawnego, z którego wyprowadzane jest żądanie. A więc będzie to droga sądowego postępowania karnego dla żądań wynikających z tego prawa, droga postępowania cywilnego dla roszczeń wywodzonych z cywilnego prawa materialnego i droga skargi do NSA dla stosunków administracyjnoprawnych. Jeżeli w adekwatnej dla rodzaju stosunku prawnego procedurze występują przepisy wyłączające drogę sądową, to powinny być one uznane za sprzeczne z Konstytucją /art. 77 ust. 2/.
W pełni zgadzam się też z uzasadnieniem uchwały, że stosunek prawny łączący studenta z uczelnią wyższą ma charakter administracyjnoprawny. Zgodnie więc ze wskazaną wyżej regułą odwołanie od orzeczenia komisji odwoławczej dla studentów powinno być rozpoznane przez NSA. Co więcej orzeczenie takiej komisji powinno być uznane za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Formalną przeszkodą w rozpoznaniu skargi na taką decyzję przez NSA jest art. 19 pkt 3 tej ustawy. Zgadzam się z poglądem, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu ustawowego, który stanowiłby, że w sprawach dyscyplinarnych studentów przysługuje skarga do NSA.
W związku z tym należało, moim zdaniem, uznać, że takim przepisem jest wprost art. 45 ust. 1 Konstytucji, ewentualnie po stwierdzeniu, że art. 19 pkt 3 ustawy o NSA jest sprzeczny z art. 77 ust. 2 Konstytucji, gdyż zamyka drogę sądową dochodzenia naruszonych praw. Rozumowanie takie było możliwe także w świetle regulacji z art. 177 Konstytucji /domniemanie drogi sądownictwa powszechnego/. Jeżeli bowiem w sprawie ze stosunku administracyjnego droga sądowa przed NSA byłaby otwarta przez bezpośrednie stosowanie art. 45 ust. 1 Konstytucji, to zastrzeżona byłaby taka droga sądowa i wyłączona droga przed sądami powszechnymi.
Przedstawioną wyżej konstrukcję bezpośredniego stosowania art. 45 ust. 1 Konstytucji w istocie zastosowano także w podjętej uchwale. W jej uzasadnieniu nie stwierdza się wprawdzie, w jakim postępowaniu przed sądem powszechnym będą rozpoznawane odwołania od orzeczeń komisji dyscyplinarnych dla studentów, ale wszystko wskazuje, że chodzi tu o drogę procesu cywilnego. Tymczasem zgodnie z art. 1 Kpc, Kodeks ten stosuje się w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego /rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych/. Jak wyżej wykazano żądanie uchylenia orzeczenia komisji dyscyplinarnej dla studentów nie wynika z takich stosunków prawnych. Sprawa taka mogłaby być rozpoznana w postępowaniu cywilnym tylko, gdyby przepisy Kpc stosowało się z mocy ustaw szczególnych /art. 1 in fine Kpc/. Takiej regulacji w aktualnym stanie prawnym nie ma. Przepis art. 1 Kpc wyłącza więc drogę procesu cywilnego dla odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej dla studentów tak samo jak art. 19 pkt 3 ustawy o NSA wyłącza skargę do tego sądu.
W istocie więc w uchwale /choć wyraźnie tego nie wywiedziono w jej uzasadnieniu/ zastosowano taką samą konstrukcję prawną, jak proponuję w celu umożliwienia skargi do NSA. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu cywilnym jest więc możliwe tylko w przypadku bezpośredniego zastosowania art. 45 ust. 1 Konstytucji, po ewentualnym uznaniu, że art. 1 Kpc w zakresie w jakim zamyka drogę sądową jest sprzeczny z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Dlaczego jednak miałby być sprzeczny z Konstytucją przepis wyłączający drogę procesu cywilnego w sprawie ze stosunku administracyjnego?
Dodatkowo chciałbym zaznaczyć, że moim zdaniem droga procesu cywilnego jest całkowicie nieodpowiednia dla rozpoznania odwołania od orzeczenia komisji dyscyplinarnej dla studentów, gdyż żaden przepis nie przewiduje procedury rozpoznania takiego odwołania, a w procedurze cywilnej brak jest odpowiedniej aparatury dla takiego rozpoznania. W procedurze cywilnej występują wprawdzie postępowania, w których kontroluje się decyzje administracyjne /np. odwołania od decyzji organów rentowych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych/, ale w takich przypadkach przewidziane są odpowiednie narzędzia proceduralne. Normalnie w postępowaniu cywilnym rozpoznawane są powództwa, w których roszczenia wyprowadzane są z prawa materialnego. Żaden przepis cywilnego prawa materialnego nie przewiduje roszczenia o uchylenie orzeczenia komisji dyscyplinarnej zapadającego w ramach stosunku administracyjnego. Bez konkretnego przepisu prawa materialnego nie jest możliwe wydanie w postępowaniu cywilnym orzeczeń kształtujących stan prawny.
Prawo materialne przewiduje niekiedy możliwość uchylania określonych uchwał /np. organów spółdzielni, czy spółek kapitałowych/, ale zawsze wynika to z konkretnego przepisu prawa materialnego. Może się więc okazać, że ukarany, który odwoła się do sądu powszechnego od orzeczenia komisji dyscyplinarnej dla studentów nie będzie mógł powołać się na żaden przepis prawa materialnego, który pozwoli na realizację takiego żądania. Nie wydaje mi się aby podstawy materialnej tego żądania doszukiwać się w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten bowiem zapewnia prawo do sądu /rozpoznania sprawy przez sąd/, a nie jest materialną podstawą żądań. Całkowicie odmiennie wygląda problem przy uznaniu drogi skargi do NSA. Sąd ten ma odpowiednią aparaturę proceduralną rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych, a przede wszystkim nie potrzebuje specjalnej podstawy materialnej aby skontrolować tę decyzję.