Orzeczenie Sądu Najwyższegoz 16 stycznia 2002 r., sygn. akt III ZP 34/00

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2000 r. w sprawie III RN 4/00, wydanym na podstawie art. 393[14] par. 1 Kpc, Sąd Najwyższy przedstawił do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego Sądu następujące zagadnienie prawne: "Czy do rozpatrzenia żądania właściciela nieruchomości o jej wykup lub zamianę właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce nieruchomościami /art. 84 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, czy sąd powszechny?"

Zagadnienie to powstało podczas rozpoznawania rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 1999 r. (...). W sprawie tej Kierownik Urzędu Rejonowego w O. wydał dnia 5 września 1996 r. decyzję, w której zobowiązał Hutę "K." SA do wykupu nieruchomości o powierzchni 0,3455 ha, stanowiącej własność Zenony Z., Zenona Z. i Barbary U., znajdującej się obecnie w strefie ochronnej Huty "K.", ustalił cenę wykupu nieruchomości oraz określił sześciomiesięczny termin jej wykupu liczony od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzją z dnia 12 marca 1997 r. Wojewoda K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w O., zaś Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast swoją decyzją z dnia 15 lipca 1997 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze złożonej na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Huta "K." SA żądała stwierdzenia jej nieważności, a także nieważności poprzedzających ją decyzji Wojewody K. i kierownika Urzędu Rejonowego w O. albo uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 1999 r. uwzględnił skargę Huty "K.". Sąd ten podniósł, że według art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j.

Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1997 r., właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej /art. 71 ust. 1/ lub na obszarze objętym ochroną /art. 72/ albo na terenach zieleni miejskiej lub w obszarze parku wiejskiego mógł żądać wykupu lub zamiany takiej nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. Wprawdzie w myśl art. 84 ust. 2 tej ustawy, w sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości był właściwy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stopnia podstawowego, zaś koszty wykupu lub zamiany nieruchomości ponosiła jednostka organizacyjna określona przez wymieniony wyżej terenowy organ administracji państwowej, to jednak - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do merytorycznego rozstrzygania o roszczeniu właściciela o wykup lub zamianę nieruchomości właściwa jest droga postępowania przed sądami powszechnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wątpliwości w tej kwestii rozstrzygnął już skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 14/99, formułując następujący pogląd: "Dochodzenie przez właściciela nieruchomości, położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (...), roszczenia o wykup takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym z tym, że określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 tej ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę Huty "K." powołał się również na argumenty przyjęte w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 grudnia 1998 r., a zwłaszcza te, które akcentowały, że wykup lub zamiana nieruchomości, prowadzące w swej istocie do przeniesienia własności nieruchomości, mają charakter cywilnoprawny, na co przede wszystkim wskazuje ich regulacja prawnomaterialna zawarta w przepisach art. 155 par. 1 oraz art. 603-604 Kc.

Poza tym art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska - w przeciwieństwie np. do art. 82 ust. 2 i art. 83 ustawy - nie wskazuje w wyraźny sposób, że organ administracji został umocowany do rozstrzygania o żądaniu o wykup lub zamianę nieruchomości przez wydanie decyzji administracyjnej. Skoro zaś art. 2 Kpc statuuje zasadę nadrzędności i domniemania drogi sądowej w sprawach cywilnych, to brak w art. 84 ust. 2 ustawy wyraźnego przekazania roszczeń określonych w art. 84 ust. 1 na drogę administracyjną przemawia za przyjęciem drogi postępowania przed sądami powszechnymi w tych sprawach.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w rewizji nadzwyczajnej opartej na zarzucie rażącego naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz rażącego naruszenia art. 2 par. 3 Kpc w związku z art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska podniósł przede wszystkim, że od dnia 1 stycznia 1998 r. nie ma przepisu prawa materialnego administracyjnego, który by upoważniał do uwzględnienia roszczenia o wykup nieruchomości z tego powodu, że właściciel nie może z niej korzystać wskutek ustanowienia strefy ochronnej. O ile bowiem art. 84 ust. 1 wymienionej ustawy, w wersji obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r. przewidywał, że właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej /art. 71 ust. 1/ lub na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskich lub w obrębie parku wiejskiego mógł żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, o tyle art. 84 ust. 1 ustawy w nowej redakcji obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r., stanowi, że wykupu lub zamiany nieruchomości na inną może żądać tylko właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskich lub w obrębie parku wiejskiego.

Zatem -w ocenie wnoszącego rewizję nadzwyczajną - gdyby nie doszło do uchylenia zaskarżonego wyroku, właściwy miejscowo starosta umorzyłby postępowanie administracyjne, a to przede wszystkim dlatego, że nie ma obecnie przepisu prawa materialnego administracyjnego upoważniającego do uwzględniania roszczeń o wykup nieruchomości położonych w strefie ochronnej. Natomiast sąd cywilny w postępowaniu wszczętym po 1 stycznia 1998 r. również z tej samej przyczyny nie mógłby uwzględnić pozwu. Nie mógłby go uwzględnić również z uwagi na brak decyzji lub umowy uzasadniających roszczenie o wykup.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wyraził ponadto pogląd, że art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 2 par. 3 Kpc, który "kreuje po stronie organu administracji publicznej prawo orzekania o wykupie lub zamianie nieruchomości w przypadku, gdy taki właściciel lub użytkownik będzie uzasadniał swoje żądanie zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 84 ust. 1 ustawy".

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

I. Przedstawienie składowi powiększonemu Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego nastąpiło na podstawie art. 393[14] par. 1 Kpc w sprawie, w której Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to okoliczność ważna ze względu na odmienne ujęcie podstaw do wniesienia rewizji nadzwyczajnej /rażące naruszenie prawa zarówno materialnego, jak i procesowego/ i podstaw do wniesienia kasacji /naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy/, a tym samym okoliczność mająca wpływ na losy zagadnienia prawnego. Jeżeli bowiem w sprawie wywołanej rewizją nadzwyczajną nie występuje rażące naruszenie prawa, rewizja ta podlega oddaleniu, choćby występowały w sprawie istotne kwestie prawne. Rewizja nadzwyczajna ma bowiem służyć wyeliminowaniu prawomocnych orzeczeń rażąco wadliwych. Przedstawienie zatem zagadnienia prawnego byłoby uzasadnione wtedy, gdyby w związku z istniejącym rażącym naruszeniem prawa albo w związku z wątpliwościami, czy takie kwalifikowane naruszenie prawa nastąpiło, powstało zagadnienie prawne, od którego rozstrzygnięcia zależałby wynik rewizji nadzwyczajnej.

Przepis art. 393[14] par. 1 Kpc stanowi, że "jeżeli przy rozpoznawaniu kasacji wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości", Sąd Najwyższy w składzie zwykłym może przekazać to zagadnienie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego Sądu. Jak z powyższego wynika, możliwość skorzystania z rozwiązania przyjętego w tym przepisie istnieje wówczas, gdy poważne wątpliwości pojawiły się przy rozpoznawaniu kasacji, a więc w konkretnej sprawie, i gdy zarazem ich rozstrzygnięcie przez skład powiększony Sądu Najwyższego ma doprowadzić do wydania przez skład zwykły właściwego orzeczenia. Powyższą funkcję Sądu Najwyższego przewiduje także art. 13 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./, który stanowi, że Sąd Najwyższy podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcia zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości "w konkretnej sprawie".

Z treści obydwu wymienionych przepisów /tj. art. 393[14] par. 1 Kpc oraz art. 13 pkt 4 ustawy o Sądzie Najwyższym/ wypływa zatem wniosek, że odpowiedź na zagadnienie prawne musi dotyczyć rozpoznania kasacji i być niezbędna do jej rozstrzygnięcia.

Przedstawione uwagi odnoszą się również do spraw rozpoznawanych przez Sąd Najwyższy w wyniku rewizji nadzwyczajnych wniesionych od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - prawo upadłościowe i prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189 ze zm./, przy rozpoznawaniu rewizji nadzwyczajnych Sąd Najwyższy stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu kasacyjnym.

II. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podstawę rewizji nadzwyczajnej od prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa lub naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie zaś do art. 10 wskazanej ustawy, rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznaje Sąd Najwyższy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu kasacyjnym. Z wymienionych przepisów wynika zatem, że podstawy rewizji nadzwyczajnej zostały określone w przepisach szczególnych, tj. w ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, natomiast do rozpoznania rewizji nadzwyczajnej mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o kasacji.

Rewizja nadzwyczajna od zaskarżonego wyroku została oparta na zarzucie rażącego naruszenia prawa, które w ocenie wnoszącego tę rewizję polega na stwierdzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 5 września 1996 r., zobowiązującej Hutę "K." SA do wykupu oznaczonej w tej decyzji nieruchomości, a także ustalającej cenę wykupu i jego termin. Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w wyniku powyższego wyroku doszło do obrazy przede wszystkim art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 2 par. 3 Kpc w związku z art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a ujmując zarzut prościej, rażące naruszenie prawa polegało na przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że dochodzenie przez właściciela nieruchomości roszczenia o wykup lub zamianę nieruchomości położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, należy do drogi postępowania przed sądem powszechnym, a nie do drogi postępowania administracyjnego.

Istotę problemu oddaje ponadto pytanie składu zwykłego Sądu Najwyższego, mianowicie, czy do rozpatrzenia żądania właściciela nieruchomości jest właściwy organ określony w przepisach o gospodarce nieruchomościami czy też sąd powszechny.

Powyższe zagadnienie nie jest w orzecznictwie sądowym nowe i chociaż nie było ujmowane jednolicie /por. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 stycznia 1998 r., III PO 10/97 - OSNAPU 1998 nr 23 poz. 698/, dominuje pogląd, w myśl którego sprawa o wykup lub zamianę nieruchomości w trybie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska należy do drogi postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Ilustracją tego poglądu są następujące orzeczenia; postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 29 marca 1995 r., III PO 10/94 /OSNAPU 1995 nr 16 poz. 210/, przyjmujące, że: "Sprawa dotycząca zamiany nieruchomości w trybie art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ należy do drogi postępowania sądowego przed sądem powszechnym"; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 1998 r., OPS 14/98 /ONSA 1999 Nr 2 poz. 47/, według której: "Dochodzenie przez właściciela nieruchomości położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ roszczenia o wykup takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym, przy czym określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 tej ustawy"; uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2000 r., III ZP 8/00 /OSNAPU 2000 nr 22 poz. 802/, stwierdzająca, że: "Do rozpoznania sprawy o wykup lub zamianę nieruchomości na podstawie art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ powołane są sądy powszechne /art. 2 par. 3 Kpc/".

W motywach podjętych uchwał zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy przytoczył argumenty prawne przemawiające na rzecz poglądu, w myśl którego sprawy o roszczenia wynikające z art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, będące sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kpc, nie zostały przekazane z mocy przepisów szczególnych do właściwości innych organów stosownie do art. 2 par. 3 Kpc, lecz zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Wykup lub zamiana nieruchomości są bowiem przede wszystkim instytucjami prawa cywilnego uregulowanymi w Kodeksie cywilnym.

Zatem sprawy, których przedmiotem są czynności prawne polegające na zamianie lub wykupie nieruchomości, są również z natury rzeczy sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kpc, wobec czego stosownie do art. 2 par. 1 Kpc podlegają- w zasadzie - rozpoznaniu przez sądy powszechne. Według zaś art. 2 par. 3 Kpc, ich rozpoznanie przez inne organy /np. administracyjne/ mogłoby nastąpić tylko na mocy przepisów szczególnych przewidujących wyraźnie taką dopuszczalność. Wskazany /ostatni/ przepis wprowadza bowiem odstępstwo od zasady, w myśl której sprawy cywilne są rozpoznawane przez sądy powszechne. Tymczasem art. 84 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie stanowi takiego wyjątku, gdyż nie zawiera upoważnienia do władczego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy przez organ administracyjny, lecz wyznacza mu jedynie określone zadania. Nie może więc być uznany za wystarczającą podstawę do wyłączenia drogi sądowej.

Powyższy wniosek znajduje dodatkowe oparcie w wynikach wykładni systemowej. Otóż przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, umieszczone tak jak art. 84 w Dziale IV pod nazwą "Odpowiedzialność za skutki naruszenia stanu środowiska", wyraźnie przewidują, że odpowiedni organ administracji państwowej jest uprawniony do ustalenia w drodze decyzji zakresu i sposobu wykonania obowiązku usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko oraz przywrócenia go do stanu właściwego przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną wykonującą działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na to środowisko /art. 82 ust. 1 i 2/.

Również w drodze decyzji inspektor ochrony środowiska jest uprawniony do wstrzymania do odpowiedniego czasu działalności zagrażającej życiu lub zdrowiu ludzi /art. 83 ust. 1 i 2/. W przepisach art. 84 ustawy brak jest natomiast stwierdzenia, że terenowy organ administracji państwowej rozstrzyga sprawy wykupu i zamiany nieruchomości w drodze decyzji.

III. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym przekazane zagadnienie prawne podziela poglądy prawne, argumenty i wnioski zawarte we wskazanych wyżej orzeczeniach Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznając zarazem za zbędne ich powtarzanie. Konieczna natomiast stała się ocena zaskarżonego wyroku z punktu widzenia dopuszczalności rewizji nadzwyczajnej z uwagi na istnienie /lub brak/ rażącego naruszenia prawa. Ta bowiem przesłanka decyduje ojej zasadności.

W tej kwestii należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że celem rewizji nadzwyczajnej jako środka zaskarżenia jest korektura prawomocnego orzeczenia, a zadaniem - ujednolicenie stosowania prawa i jego wykładni. Nie można jednak pomijać okoliczności, że porządek prawny wymaga respektowania prawomocnych orzeczeń sądowych i ograniczenia do niezbędnych przypadków możliwości ich wzruszania. Dyktuje to potrzeba stabilizacji stosunków prawnych oraz pewności prawa. Dlatego właśnie wniesienie rewizji nadzwyczajnej jest możliwe jedynie na dwóch podstawach: jedną z nich stanowi rażące naruszenie prawa, drugą natomiast - naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej /art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Zwrot "rażące naruszenie prawa" oznacza, że zakres kontroli orzeczenia wskutek rewizji nadzwyczajnej został ograniczony do wypadków szczególnie uzasadnionych. Mogą one dotyczyć naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, niemniej wyrażenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje na kwalifikowaną postać tego naruszenia, co wynika także z istoty samej rewizji nadzwyczajnej jako środka wzruszenia prawomocnych orzeczeń, a więc środka "nadzwyczajnego".

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w piśmiennictwie jest utrwalony pogląd, że owo kwalifikowane naruszenie prawa ma się odnosić nie do naruszonego prawa, lecz do skutków tego naruszenia. Z tego względu dla oceny, czy wystąpiła którakolwiek z podstaw rewizji nadzwyczajnej, decydująca jest chwila, w której od konkretnego orzeczenia wnosi się rewizję nadzwyczajną. Istniejąca w owej chwili wadliwość orzeczenia, stanowiąca przesłankę dopuszczalności rewizji nadzwyczajnej /podobnie jak każdego środka zaskarżenia/, nie przesądza jednak o dopuszczalności tej rewizji. Po wydaniu orzeczenia mogła bowiem nastąpić zmiana okoliczności faktycznych lub zmiana prawa, która sprawiła, że wniesienie rewizji nadzwyczajnej okazało się już niecelowe. W wyroku z dnia 11 marca 1965 r., III CR 22/65 /OSN 1966 z. 6 poz. 94/ Sąd Najwyższy przyjął, że dla oceny, że naruszenie prawa miało charakter rażący w rozumieniu art. 417 par. 1 Kpc, nie mogą być obojętne społeczno-gospodarcze skutki, jakie orzeczenie za sobą pociąga.

Jeżeli istnieją podstawy do wniosku, że przyjęte w zaskarżonym orzeczeniu rozwiązanie nie wytworzy sytuacji pod względem społeczno-gospodarczym gorszej niż ta, do której zmierzał ustawodawca, wydając przepis w danym wypadku naruszony, należy dać pierwszeństwo ochronie praworządności.

IV. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, zmiany w przepisach art. 84 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska dokonane przez ustawodawcę w 1997 r. doprowadziły do tego, że od dnia 1 stycznia 1998 r. wygasła możliwość występowania z roszczeniami o wykup lub zamianę nieruchomości ze względu na brak dotychczasowego pojęcia "strefa ochronna", a także dlatego, że nie ma obecnie przepisów prawa materialnego, a ponadto ani decyzji, ani umowy, które mogłyby uzasadniać roszczenie o wykup.

Powyższego zapatrywania nie można podzielić. Wprawdzie na mocy art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. zmieniającej ustawę o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 133 poz. 885/, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r., w przepisie art. 84 ust. 1 nastąpiło skreślenie wyrazów "w strefie ochronnej /art. 71/ i", a także nadanie innego brzmienia art. 71 regulującemu kwestie związane z tą strefą, to jednak należy zauważyć, że na miejsce pojęcia "strefa ochronna" ustawodawca wprowadził pojęcie "obszaru ograniczonego użytkowania" /art. 71 ust. 2 w nowym brzmieniu/, zaś po art. 71 dodał art. 71a, w którym unormował sprawę odpowiedzialności za szkody powstałe w wyniku wprowadzenia ograniczeń określonych w art. 72 ust.

2. Stwierdził mianowicie, że do naprawienia szkód stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego oraz że w sprawach naprawienia szkód orzekają sądy powszechne. W tym kontekście nie jest więc trafna teza wnoszącego rewizję nadzwyczajną, jakoby nieuchylenie w wyniku rewizji nadzwyczajnej zaskarżonego wyroku było "swoistym odesłaniem - do nikąd - właścicieli nieruchomości", a to dlatego, że "nie ma obecnie przepisu prawa materialnego (...), który mógłby uzasadniać roszczenie o wykup".

Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że ustawa zmieniająca z dnia 29 sierpnia 1997 r. uregulowała sprawę roszczeń właścicieli nieruchomości położonych w strefie ochronnej. Przepis art. 8 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że: "Właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej może do 2005 r. żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, na zasadach określonych w art. 84 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami". Nie można więc przyznać trafności poglądowi zawartemu w rewizji nadzwyczajnej, że zmiana ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska spowodowała utratę przez właścicieli roszczeń o wykup lub zamianę nieruchomości położonych w strefie ochronnej dlatego, że brak jest przepisu prawa materialnego administracyjnego, który uzasadniałby ich roszczenia o wykup lub zamianę nieruchomości.

V. Wreszcie, brak jest wystarczających podstaw do podzielenia zarzutu Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, jakoby zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok rażąco naruszał wskazane w tej rewizji przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem w zaskarżonym wyroku wykładnię art. 2 par. 3 Kpc w związku z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wyrażoną w przytoczonych wcześniej orzeczeniach Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Opowiedzenie się zaś za jednym z poglądów i przedstawienie argumentów przeciwko innemu poglądowi nie uzasadnia jeszcze zarzutu rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i łatwo uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeżeli natomiast przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, to wybór jednego z możliwych wariantów interpretacyjnych, nawet gdyby został później uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa.

W tej kwestii Sąd Najwyższy kilkakrotnie zajmował już stanowisko, zatem poglądy orzecznictwa na ten temat należy uznać za jednolite i utrwalone. Tytułem przykładu można wskazać wyrok z dnia 6 stycznia 1993 r., I PRN 71/92, według którego "w ocenie stopnia, w jakim dane orzeczenie narusza prawo, i przy kwalifikowaniu go jako rażące lub nie, nie można pominąć tego, jakiego rodzaju uchybień dopuścił się sąd przy jego wydawaniu oraz czy dokonanej przez niego wykładni prawa oraz poczynionym kwalifikacjom prawnym można postawić zarzut, iż nastąpiły one z naruszeniem wymagań staranności i wbrew uznanym regułom rozumowań prawniczych". W wyroku z dnia 11 października 1994 r., I PO 11/94, Sąd Najwyższy przyjął natomiast, że: "nie zachodzi rażące naruszenie prawa wówczas, gdy istnieje możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego, co oznacza, że sama tylko odmienność interpretacyjna w odniesieniu do pewnego przepisu nie może być kwalifikowana jako "rażące naruszenie prawa".

Wreszcie w wyroku z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95 /OSNAPU 1995 nr 2 poz. 297/, Sąd Najwyższy uznał, że "dla uchylenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku rewizji nadzwyczajnej konieczne jest stwierdzenie przez Sąd Najwyższy, iż wyrok ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Takie naruszenie prawa nie występuje jednak, gdy na tle tych samych przepisów możliwe jest wyrażenie rozbieżnych poglądów". Również w wyroku z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 10/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że wyrażenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku poglądu prawnego sprzecznego ze stanowiskiem Sądu Najwyższego nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia takiego wyroku. Konieczne jest bowiem wykazanie, że wyrok taki rażąco narusza prawo, gdyż powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Jak z przedstawionych rozważań wynika, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że wskutek wydania zaskarżonego wyroku doszło do rażącego naruszenia prawa. Przekazanie zatem składowi powiększonemu Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, w sytuacji gdy nie została spełniona przesłanka zasadności rewizji nadzwyczajnej, o której stanowi art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało uznać za niecelowe i nieodpowiadające przepisowi art. 393[14] par. 1 Kpc.

Powyższy stan rzeczy usprawiedliwia zarazem ocenę, że stało się dopuszczalne przejęcie przez Sąd Najwyższy /w powiększonym składzie/ sprawy do rozpoznania we własnym zakresie. Możliwość tę przewiduje art. 393[14] par. 3 Kpc, a odnosi się ona zwłaszcza do takich sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, natomiast stan prawny nie wzbudza wątpliwości.

Z tych względów Sąd Najwyższy przejął sprawę do rozpoznania i stosownie do art. 393[12] Kpc w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (...) /Dz.U. nr 43 poz. 189/ oddalił rewizję nadzwyczajną.

Zdanie Odrębne

Zdanie odrębne sędziego Andrzeja Wasilewskiego do wyroku składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie III ZP 34/00

Niniejszym zgłaszam zdanie odrębne do wyroku składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2002 r., w sprawie III ZP 34/00, mocą którego skład ten, po przejęciu do rozpoznania sprawy III RN 4/00, oddalił rewizję nadzwyczajną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 1999 r. (...).

W uzasadnieniu mego stanowiska w powyższej sprawie, pragnę podnieść co następuje: po pierwsze - wobec istniejącej w orzecznictwie sądowym rozbieżności poglądów prawnych dotyczących sposobu interpretacji oraz stosowania art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska /zarówno w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1997 r., jak i począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r./ zostały dotychczas podjęte w tej kwestii niezależnie od siebie dwie uchwały - naprzód Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie także Sądu Najwyższego, a mianowicie:

1/ uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. /OPS 14/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 47/, w której w odpowiedzi na pytanie:

"Czy do rozstrzygnięcia zgłoszonego przez właściciela nieruchomości położonej wówczas w strefie ochronnej /art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ żądania wykupu przez określoną jednostkę organizacyjną nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami /art. 84 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy/, właściwy rzeczowo był terenowy organ administracji rządowej, czy sąd powszechny?" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:

"Dochodzenie przez właściciela nieruchomości położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ roszczenia o wykupie takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym, przy czym określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 tej ustawy";

2/ uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2000 r. /III ZP 8/00 - OSNAPU 2000 nr 22 poz. 802/, w której w odpowiedzi na pytanie: "Czy do rozpatrzenia żądania właściciela nieruchomości o jej wykup lub zamianę, zgłoszonego na podstawie art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ właściwy jest organ administracji publicznej czy sąd powszechny?" Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Do rozpoznania sprawy o wykup lub zamianę nieruchomości na podstawie art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ powołane są sądy powszechne /art. 2 par. 1 Kpc/".

Po drugie - należy zwrócić uwagę nie tylko na zbieżność wyrażonego w obu wyżej wymienionych uchwałach poglądu prawnego dotyczącego interpretacji art. 84 ustawy o ochronie środowiska, lecz także i na zbieżność argumentacji, jaka przytoczona została w uzasadnieniach obu tych uchwał. W szczególności, w uzasadnieniu obu wyżej wymienionych uchwał podkreśla się, iż na rzecz stanowiska, wedle którego do rozpoznania żądania właściciela nieruchomości w sprawie jej wykupu lub zamiany, o którym mowa w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, właściwy jest sąd powszechny przemawiają następujące argumenty: 1/Jest bezsporne, iż roszczenia - z jakimi na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska może wystąpić właściciel nieruchomości - mają charakter cywilnoprawny /wykupu nieruchomości dotyczą art. 535 i następne Kc, zaś zamiany art. 603-604 Kc/. 2/ Wprawdzie, wedle art. 2 par. 3 Kpc, sprawy cywilne nie są rozpoznawane przez sądy powszechne, gdy "przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów", jednakże sytuacja taka nie ma miejsca w wypadku art. 84 ustawy o ochronie środowiska, bowiem przepisy art. 84 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie środowiska, w przeciwieństwie do innych przepisów działu IV tej samej ustawy /art. 82 ust. 2 i art. 83/, nie przesądzają wyraźnie o tym, że organ administracji publicznej został w tym wypadku upoważniony do wydania decyzji administracyjnej.

Dlatego, wobec domniemania drogi sądowej w sprawach cywilnych /art. 2 Kpc/, a takimi są bez wątpienia sprawy wykupu lub zamiany nieruchomości na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, należy stanąć na stanowisku, że art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska wyznacza jedynie zadania organu administracji publicznej, natomiast nie może stanowić podstawy dla podejmowania przez ten organ działań władczych w formie decyzji administracyjnej.

Art. 84 ust. 2 /zdanie pierwsze/ ustawy o ochronie środowiska w ogóle nie wspomina o uprawnieniu organu administracji publicznej do podjęcia władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Spełnia on natomiast dwie inne funkcje, a mianowicie:

po pierwsze - wskazuje organ administracji publicznej właściwy do reprezentowania Skarbu Państwa wówczas, gdy jednostką organizacyjną ponoszącą koszty nabycia lub zamiany nieruchomości jest Skarb Państwa; oraz po wtóre - równocześnie przepis ten nakazuje podjęcie przez wskazany organ administracji publicznej /na wniosek właściciela/ odpowiednich działań /materialno-technicznych/ o charakterze niewładczym /polegających w szczególności na udzieleniu właścicielowi informacji o nadających się do zamiany nieruchomościach jednostki zobowiązanej do dokonania takiej zamiany i o sposobie obliczania ceny wykupu, względnie na prowadzeniu czynności mediacyjnych, mających na celu dojście przez strony do porozumienia w kwestiach spornych dotyczących wykupu lub zamiany nieruchomości/, które mają umożliwić właścicielowi realizację jego uprawnień.

Ze sformułowania art. 84 ust. 2 /zdanie ostatnie/ ustawy o ochronie środowiska wynika jedynie, że organ administracji publicznej "określa" jednostkę organizacyjną obowiązaną do ponoszenia kosztów nabycia lub zamiany nieruchomości, czyli w istocie wskazuje podmiot, który ma być stroną cywilnoprawnej czynności wykupu lub zamiany nieruchomości, co - stosownie do art. 104 par. 1 w związku z art. 6 Kpa - może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. W praktyce oznacza to, że właściciel nieruchomości, który występuje z żądaniem wykupu lub zamiany nieruchomości na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, powinien naprzód zgłosić swoje żądanie właściwemu organowi administracji publicznej, w celu wskazania przez ten organ w drodze decyzji administracyjnej jednostki organizacyjnej - podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztu wykupu lub zamiany tej nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności co do meritum sprawa ta, mająca charakter cywilnoprawny, bo dotycząca przeniesienia własności /wykupu lub zamiany/ nieruchomości, powinna być rozstrzygana, w razie sporu, przez sąd powszechny.

Dodatkowo, w uzasadnieniu omawianych obu wyżej wymienionych uchwał wskazano również na to, że za trafnością prezentowanej w uchwałach interpretacji art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska przemawiać ma to, iż zmiana tego przepisu dokonana przez ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., sprawiła, że wedle aktualnie obowiązującego brzmienia art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska: "nie jest wymagane określenie przez organ administracyjny jednostki organizacyjnej, która ma ponosić koszty nabycia lub zamiany nieruchomości. Będzie to zawsze jednostka organizacyjna nabywająca lub zamieniająca nieruchomość. Takie zaś ustalenie może pozostawać w wyłącznej kognicji sądu powszechnego, bez konieczności współdziałania decyzyjnego organu administracji.

Ponadto, znowelizowany art. 84 ust. 2 w zakresie ustalenia ceny wykupu nie odsyła do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, lecz - w zakresie zarówno ustalania, jak i wypłacania ceny - do przepisów o gospodarce nieruchomościami, to jest do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. Przepisy tej ustawy zaś zawierają regulacje dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości /art. 128 i nast./, ale również regulacje dotyczące cen nieruchomości /opłat i rozliczeń za nieruchomości - art. 67 i nast./. Nie jest przy tym wykluczone, iż chodzi o tę drugą regulację, która obowiązuje w obrocie /a więc przy czynnościach cywilnoprawnych/, a nie w postępowaniu administracyjnym. Na tle stanu prawnego wynikającego z powyższej zmiany art. 84 ust. 2 ustawy nie powinno być wątpliwości, że sprawy dotyczące wykupu lub zamiany nieruchomości na podstawie tego przepisu nie podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego" /argumentacja taka znalazła się w uzasadnieniu powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego/.

Art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska odnosi się do sytuacji odmiennej aniżeli ta, której dotyczą przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem inne są w obu wypadkach strony i inne cele działań, w szczególności w wypadku art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska chodzi o ochronę interesów właściciela, podczas gdy w wypadku wywłaszczenia chodzi zawsze o cel publiczny /argument taki podniesiony został w uzasadnieniu powołanej uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego/.

Wreszcie, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zwrócono uwagę także i na to, że: "przyjęcie (...) poglądu o właściwości organów administracji publicznej pogłębiłoby jedynie stan wątpliwości w odniesieniu do właściwej drogi dochodzenia roszczeń z art. 84 ustawy o ochronie środowiska. Istniałyby bowiem dwie sprzeczne uchwały składu siedmiu sędziów - jedna Naczelnego Sądu Administracyjnego, druga - Sądu Najwyższego".

Po trzecie - należy mieć na uwadze to, że art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska podlegał kilkakrotnie zmianom. I tak, pierwotnie przepis ten miał następujące brzmienie: "Art. 84.

1. 1. Właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej /art. 71 ust. 1/ lub na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami.
2. 2. W sprawie wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o wywłaszczaniu nieruchomości. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna określona przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.
3. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w wypadku oddalenia przez sąd powództwa o zaniechanie naruszenia środowiska /art. 81 ust. 1/ oraz do użytkownika wieczystego nieruchomości".

Następnie, począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., przepis art. 84 ustawy o ochronie środowiska obowiązywał już w zmienionym brzmieniu, przy czym zmiany dotyczyły w szczególności art. 84 ust. 1 i ust. 2 i zostały wprowadzone na podstawie art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885 - art. 84 - wersja z 1997 r./: "Art. 84.

1. 1. Właściciel nieruchomości położonej w obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami.
2. 2. W sprawa wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest organ właściwy do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o wywłaszczaniu nieruchomości. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna określona przez organ właściwy do spraw gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości.
3. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w wypadku oddalenia przez sąd powództwa o zaniechanie naruszenia środowiska /art. 81 ust. 1/ oraz do użytkownika wieczystego nieruchomości".

Z kolei, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 30 września 2001 r. /bowiem z dniem 1 października 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - Dz.U. nr 62 poz. 627 w związku z art. 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz.U. nr 100 poz. 1085/, a ustalonym na podstawie art. 36 pkt 18 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ - zmiana ta dotyczyła tym razem wyłącznie art. 84 ust. 2 /art. 84 -wersja z 1998 r./, który odtąd stanowił, co następuje: "Art. 84.

1. 1. Właściciel nieruchomości położonej w obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami.
2. 2. W sprawie wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna nabywająca lub zmieniająca nieruchomość.
3. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w wypadku oddalenia przez sąd powództwa o zaniechanie naruszenia środowiska /art. 81 ust. 1/ oraz do użytkownika wieczystego nieruchomości".

Po czwarte - jest znamienne, że na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska właściciel może wystąpić z żądaniem wykupu lub zamiany nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy są spełnione dwie przesłanki prawne:

1. 1. nieruchomość ta położona jest na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72 tej ustawy - przy czym art. 72 stanowi, że: "Przy wprowadzaniu, przewidzianej przepisami o ochronie środowiska, ochrony zasobów przyrody żywej, niektórych tworów przyrody lub obszarów o cennych walorach krajobrazowych określa się zasady korzystania z nich oraz niezbędne zakazy i nakazy dostosowane do przedmiotu ochrony i jej zakresu, umożliwiające zachowanie chronionych wartości przyrodniczych lub krajobrazowych";
2. 2. wprowadzone ograniczenia spowodują, że korzystanie z tej nieruchomości "w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami". Ponieważ de facto takie same konsekwencje wywołuje dla właściciela lub posiadacza nieruchomości oddalenia przez sąd wniesionego przezeń /na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska/ powództwa o zaniechanie naruszeń przepisów o ochronie środowiska, które są dla korzystającego z nieruchomości "połączone z uciążliwościami", dlatego też i w takim wypadku możliwe jest wystąpienie z żądaniem wykupu lub zamiany nieruchomości na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska /art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska/.

W opisanych wyżej sytuacjach właściciele /użytkownicy wieczyści lub posiadacze/ nieruchomości, ze względu na realizację określonych celów publicznych /w danym wypadku w grę wchodzi realizacja celów publicznych z zakresu ochrony środowiska/ doznają faktycznie szczególnie uciążliwych ograniczeń w dotychczasowym korzystaniu z będących w ich władaniu nieruchomości, jakkolwiek nie są oni formalnie pozbawiani tych nieruchomości /nie dochodzi w danym wypadku do ich formalnego wywłaszczenia lub formalnego ograniczenia praw na nieruchomości w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej - wydanej na podstawie art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 - powoływanej nadal jako: ustawa o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: "Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości"/.

Jednak ograniczenia te są skutkiem podjęcia przez właściwy organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w kwestii utworzenia w konkretnym wypadku obszaru objętego ochroną, a więc dotyczącego wyodrębnionej przestrzeni w drodze aktu prawnego o charakterze indywidualnym i konkretnym, którego bezpośrednim skutkiem prawnym jest także zmiana sytuacji prawnej właścicieli położonych w granicach tego obszaru nieruchomości gruntowych. Dlatego, mając na uwadze konstytucyjną gwarancję prawa własności /art. 21 Konstytucji RP, ale także dotyczący ochrony prawa własności art. 1 sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 - Dz.U. 1995 nr 36 poz. 175, który stanowi załącznik do ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, a sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. europejskiej "Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" - Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/ oraz wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji RP - zasady proporcjonalności/, ustawodawca polski dopuścił w takich wypadkach możliwość wystąpienia przez właściciela nieruchomości z żądaniem jej wykupu lub zamiany.

W opisanych wypadkach sytuacja właściciela nieruchomości, z punktu widzenia uciążliwości, jakie zmuszony jest znosić w związku z realizacją określonych celów ochrony środowiska, jest bowiem co do zasady porównywalna z sytuacją właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, którego indywidualnym aktem prawnym ograniczono w możliwości korzystania z jego prawa /własności lub wieczystego użytkowania -por. aktualnie: art. 112 ust. 2-4 ustawy gospodarce nieruchomościami/. W wypadku art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, różnica polega jedynie na tym, że ograniczenia jakie dotykają indywidualnych właścicieli nieruchomości wynikają nie z indywidualnych decyzji administracyjnych dotyczących poszczególnych właścicieli, ale z faktu wprowadzenia powszechnie obowiązujących w określonym obszarze, w granicach którego znajdują się także te nieruchomości, szczególnie rygorystycznych zasad korzystania ze środowiska oraz zakazów lub nakazów, które w sposób szczególny utrudniają właścicielom dotychczasowe korzystanie z nieruchomości /np. w konsekwencji utworzenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - Dz.U. nr 114 poz. 492 ze zm., w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, tzw. parku narodowego - art. 14 ust. 7; albo w drodze rozporządzenia wojewody tzw. rezerwatu przyrody - art. 23 ust. 3 lub tzw. parku krajobrazowego - art. 24 ust. 4/.

Z powyższych przyczyn, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego materialnoprawną podstawę /art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska/ umożliwiającą właścicielom nieruchomości gruntowych kompensowanie ponoszonych nadmiernych /nieproporcjonalnych/ ograniczeń w korzystaniu z przysługującego im prawa własności tych nieruchomości. Równocześnie, przesądził także i o tym, że tryb i zasady dochodzenia tych żądań będą takie same, jak w wypadku "wywłaszczenia nieruchomości" lub "ograniczenia prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania na nieruchomości" /art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska/, co pozwala na racjonalne /z punktu widzenia interesów Państwa/, a zarazem względnie szybkie i nie obciążające zainteresowanych właścicieli dodatkowymi kosztami /jak to ma z reguły miejsce w postępowaniu sądowym/, załatwianie tego typu żądań wykupu lub zamiany nieruchomości. Stąd też konsekwentnie, wraz z wprowadzanymi do porządku prawnego zmianami przepisów prawnych dotyczących zasad i trybu wywłaszczania nieruchomości, nowelizowany był każdorazowo także art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska.

I tak: art. 84 ust. 2 - w wersji pierwotnej nawiązywał w tym względzie zarówno do art. 2 ust. 2, art. 47-48 oraz art. 50 i nast. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./, jak i do odpowiednich przepisów wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1974 nr 27 poz. 216/; art. 84 ust. 2 -w wersji z 1997 r. nawiązywał z kolei do odpowiednich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami /w wersji z 1997 r. z późniejszymi zmianami/; wreszcie art. 84 ust. 2 - w wersji z 1998 r., która obowiązywała do dnia 30 września 2001 r., nawiązywał do obecnie obowiązujących przepisów art. 4 pkt 9, art. 9a, art. 67 i nast., art. 112 i nast., art. 129 /sic!/ oraz art. 130 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w jej wersji uwzględniającej już zmiany wprowadzone w wyniku reformy ustrojowej państwa.

Po piąte -jakkolwiek w dalszych rozważaniach nawiązuję już wyłącznie do art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska w wersji z 1998 r., to jednak podkreślić należy, że odnoszą się one odpowiednio także do obu wcześniejszych wersji tego przepisu. I tak, w szczególności należy podkreślić, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, w tym w obu powołanych wyżej uchwałach składów siedmiu sędziów - naprzód Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie Sądu Najwyższego - w ogóle nie wzięto po uwagę tego, że w art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska sformułowane zostały w istocie trzy normy prawne:

1/ Art. 84 ust. 2 /zdanie pierwsze/ wskazuje "organ właściwy" do załatwiania spraw wykupu lub zamiany nieruchomości na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska. Użyty w tym kontekście zwrot "właściwy jest organ" /stosownie do jego potocznego znaczenia oraz zgodnie z jego znaczeniem w języku prawniczym, w którym pojęcie "właściwość" obejmuje zarówno tzw. zakres działania - "spraw", jak i tzw. zakres kompetencji - "uprawnień i obowiązków" określonego organu/ oznacza, że wskazanemu w tym przepisie organowi ustawodawca udzielił upoważnienia do podjęcia czynności faktycznych i prawnych niezbędnych dla załatwienia zgłoszonego przez właściciela na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska "żądania wykupu lub zamiany nieruchomości". Nawiązując do dyspozycji art. 2 par. 3 Kpc należy stwierdzić, że w zdaniu pierwszym art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska sformułowana została norma prawna, na podstawie której ustawodawca "przekazał do właściwości organów określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami" /czyli do właściwości organu administracji publicznej - starosty, jak to wynika z art. 118a ustawy o gospodarce nieruchomościami/ sprawy, o których mowa jest w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, co w konsekwencji -z mocy jednoznacznej w tym względzie dyspozycji art. 2 par. 3 Kpc - oznacza, że sprawy te "nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym".

2/ Art. 84 ust. 2 /zdanie drugie/ określa natomiast zasady, w oparciu o które należy w tych wypadkach ustalać cenę wykupu lub zamiany nieruchomości. I konsekwentnie, także w tej kwestii odsyła do stosowania zasad określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami /art. 151 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami/.

3/ Art. 84 ust. 2 /zdanie trzecie/ przesądza natomiast zasadę, w myśl której "koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna nabywająca lub zamieniająca nieruchomość".

W tej sytuacji nie jest dopuszczalna taka interpretacja dyspozycji art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska, która prowadzić miałaby do swoistej "redukcji" treści normatywnej tego przepisu, zwłaszcza gdy chodzi o normatywny sens i konsekwencje normy prawnej wyrażonej w art. 84 ust. 2 /zdanie pierwsze/ ustawy o ochronie środowiska.

Po szóste -jakkolwiek więc nie sposób zaprzeczyć, że roszczenia właściciela nieruchomości, o których mowa jest w art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, mają niewątpliwie charakter cywilnoprawny /wykup - art. 535 i nast. Kc oraz zamiana - art. 603 i art. 604 Kc/, to jednak właśnie z mocy wyraźnego przepisu szczególnego, jakim jest w tym wypadku art. 84 ust. 2 /zdanie pierwsze/, zostały one "przekazane do właściwości innych organów" - starosty, jako organu administracji publicznej, a tym samym podlegają załatwieniu w trybie właściwym dla załatwienia spraw administracyjnych.

Nota bene, warto w tym kontekście zwrócić uwagę i na to, że:

1/ Podobnie aktualnie obowiązujący art. 132 Prawa ochrony środowiska jednoznacznie stanowi, iż: "Do żądania wykupu nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 130, stosuje się odpowiednio zasady i tryb określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/".

2/ Przy czym art. 8 ustawy wprowadzającej stanowi równocześnie, że: "Do roszczeń związanych z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy /chodzi o ustawę - Prawo ochrony środowiska - dop. A.W./, stosuje się przepisy dotychczasowe. Roszczenia te przedawniają się z dniem 30 czerwca 2004 r.". Wprowadzenie tego przepisu uzasadnione było co najmniej dwoma względami: po pierwsze tym, że przepisy Prawa ochrony środowiska wprowadziły pewne zmiany w kwestii rodzaju i zakresu roszczeń jakie mogą być dochodzone w wypadku ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości, jakie w związku z ochroną środowiska mogą być wprowadzone na podstawie tej ustawy /art. 129-136 tej ustawy/; a po wtóre, ze względu na to, że także w przyszłości należy liczyć się nadal z całym szeregiem postępowań prawnych, w których właściciele nieruchomości będą dochodzić ich wykupu lub zamiany na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska, co oznacza, że rozważane tutaj zagadnienie prawne wcale nie straciło na swej aktualności z racji wejścia w życie z dniem 1 października 2001 r. nowej ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Po siódme - należy także podkreślić, że brak wyraźnego wskazania w dyspozycji art. 84 ust. 2 /zdanie pierwsze/ ustawy o ochronie środowiska na władczą formę prawną działania /decyzję/, w jakiej organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę /w odróżnieniu np. od art. 82 ust. 2 i art. 83 tej ustawy/, w żadnym razie nie może stanowić argumentu wykluczającego dopuszczalność drogi administracyjnej dla załatwienia tej sprawy, bowiem w danym wypadku ustawodawca dokonał odesłania wprost do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wyraźnie wskazują na kompetencje decyzyjne właściwego organu administracji publicznej /starosty/ w tym zakresie /art. 4 pkt 9 oraz art. 112 ust. 4 i art. 118a ustawy o gospodarce nieruchomościami/.

Ponadto, należy mieć na uwadze to, że zawsze wtedy, gdy ustawa przekazuje załatwienie określonej kategorii spraw do właściwości bądź to organu administracji publicznej, bądź też sądu powszechnego, bez równoczesnego wskazania formy prawnej działania, w jakiej sprawa ta powinna zostać załatwiona, sprawy te powinny być załatwiane wedle zasad i trybu określonego w ogólnie obowiązujących przepisach prawnych dotyczących danego typu postępowania. Takie generalne zasady określone zostały dla postępowania w indywidualnych sprawach załatwianych przez organy administracji publicznej w przepisach art. 1 w związku z art. 104 i nast. Kpa /rozdziały 7-9/, a dla postępowania w indywidualnych sprawach cywilnych załatwianych przez sądy powszechne w art. 1 w związku z art. 316 i nast. Kpc /Dział IV/.

Po ósme - powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że obie uprzednio podjęte uchwały składów siedmiu sędziów, dotyczące interpretacji i stosowania art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska, a więc zarówno uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. /OPS 14/98 - ONSA 1999 Nr 2 poz. 47/, jak i uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2000 r. /III ZP 8/00 - OSNAPU 2000 nr 22 poz. 802/, wskazujące w konkluzji na to, że w sprawach, o których mowa w art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska właściwe są sądy powszechne - wbrew poglądowi prawnemu wyrażonemu w niniejszym wyroku - rażąco naruszają prawo /sic!/, skoro pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisami dotyczącymi rozgraniczenia właściwości drogi sądowej i drogi administracyjnej, a w szczególności wyraźnie sformułowaną w art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska w związku z art. 2 par. 3 Kpc normą prawną, w myśl której sprawy o wykup i zamianę nieruchomości na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska "przekazane zostały do właściwości innych organów" /art. 2 par. 3 Kpc in fine/ - w sprawach tych "właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce nieruchomościami", a więc starosta /art. 84 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o ochronie środowiska w związku z art. 112 i nast. oraz art. 118a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/, co oznacza, że sprawy te "nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym" /art. 2 par. 3 Kpc in principio/.

Biorąc powyższe pod uwagę, w rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy, działając w trybie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./, powinien przedstawić rozważane zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby Administracyjnej Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego, w celu podjęcia uchwały zmieniającej uprzednio podjętą uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2000 r. /III ZP 8/00 - OSNAPU 2000 nr 22 poz. 802/ i podjęcia uchwały, w myśl której: "Norma art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska stanowiąca, iż w sprawach wykupu i zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest organ określony w przepisach o gospodarce nieruchomościami oznacza, że w sprawach tych właściwa jest droga administracyjna".