Uzasadnienie
Przedstawione Sądowi Najwyższemu przez Sąd Wojewódzki - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 25 czerwca 1997 r. (...) zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następująco stanu faktycznego:
Powódka Jadwiga S. we wrześniu 1996 r. złożyła Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B. wniosek o wypłatę z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzenia za pracę za listopad oraz grudzień 1995 r. /w łącznej kwocie 936,50 zł/ i odprawy pieniężnej przysługującej pracownikowi, z którym rozwiązano stosunek pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy /w kwocie 1.276,80 zł/, jako należności pracowniczych nie wypłaconych jej przez Przedsiębiorstwo Zagraniczne w Polsce "C." Spółka z o.o. w B. Umowa o pracę łącząca powódkę z tą Spółką została rozwiązana w drodze porozumienia stron na skutek /według stwierdzenia w świadectwie pracy/ "upadłości zakładu". Wniosek powódki sporządzony został z powołaniem się na art. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy /Dz.U. nr 87 poz. 435/ oraz na prawomocne wyroki sądowe zasądzające na rzecz powódki od Spółki "C." dochodzone należności oraz postanowienie komornicze o umorzeniu egzekucji tych należności wobec jej bezskuteczności.
Pismem z dnia 14 października 1996 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy odmówił powódce wypłaty świadczeń stwierdzając, że były pracodawca powódki Przedsiębiorstwo Zagraniczne "C." Spółka z o.o. w B. nie zostało rozwiązane ani postawione w stan likwidacji czy też upadłości, a więc nie zachodzi niewypłacalność pracodawcy w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy /Dz.U. 1994 nr 1 poz. 1 ze zm./.
Pozwem wniesionym dnia 14 listopada 1996 r. do Sądu Rejonowego - Sądu Pracy w B. powódka zwróciła się o zasądzenie od Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, reprezentowanego przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B., świadczeń, których wypłacenia jej odmówiono.
Wyrokiem z dnia 28 marca 1997 r. (...) Sąd Pracy oddalił powództwo stwierdzając, że właściwym trybem dochodzenia przez powódkę nie wypłaconych jej roszczeń był ten, który przewidziany jest w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy /w brzmieniu znowelizowanym przez ustawę z dnia 28 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy/, a nie tryb z art. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1995 r., w którym mogą być dochodzone - zdaniem tego Sądu - tylko te roszczenia pracownicze, które zostały zasądzone stosownymi orzeczeniami sądowymi do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do 12 sierpnia 1995 r. Dochodzenie roszczeń w trybie art. 7 ustawy ograniczone jest terminami określonymi w jego ustępie 1 i 3. Powołując się na powyższe przepisy Sąd Pracy stwierdził, że w momencie składania przez powódkę wniosku do Funduszu terminy te były już przekroczone, a ponieważ są to terminy zawite /nie podlegające przywróceniu/, powództwo podlegało oddaleniu.
Rozpoznając apelację Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji daje podstawy do ustalenia, iż pracodawca powódki /Spółka "C."/ faktycznie zaprzestał działalności od dnia 1 stycznia 1996 r. /dane z postanowienia komornika Sądu Rejonowego w B. (...), Urzędu Skarbowego w B. (...), zeznań świadka Grażyny C. (...) i zeznania powódki/ oraz że powódka zwróciła się do pozwanego z wnioskiem o wypłatę świadczeń dopiero we wrześniu /względnie październiku/ 1996 r. W tym stanie rzeczy, według tego Sądu, powódka powinna dochodzić nie zaspokojonych roszczeń pracowniczych ze środków Funduszu w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych, a nie na mocy art. 2 ustawy z dnia 28 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych.
W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. w ciągu jednego miesiąca od dnia wystąpienia niewypłacalności, pracodawca, syndyk, likwidator lub inna osoba sprawująca zarząd majątkiem pracodawcy sporządza zbiorczy wykaz nie zaspokojonych roszczeń pracowniczych, określając osoby uprawnione, o których mowa w art. 5, oraz rodzaje i wysokość należnych im świadczeń podlegających zaspokojeniu ze środków Funduszu. Wykaz obejmuje świadczenia podlegające zaspokojeniu ze środków Funduszu z okresów poprzedzających dzień wystąpienia niewypłacalności pracodawcy, zaś w myśl ust. 1a tego artykułu, jeżeli zaspokojeniu ze środków Funduszu podlegają świadczenia z okresów następujących po dniu wystąpienia niewypłacalności pracodawcy, podmiot określony w ust. 1 sporządza wykazy uzupełniające niezwłocznie po ustaniu stosunku pracy osób uprawnionych. Wykaz i wykazy uzupełniające przekazuje się dyrektorowi wojewódzkiego urzędu pracy.
Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. wypłata świadczeń pracowniczych może nastąpić także na podstawie wniosku zgłoszonego przez uprawnioną osobę /pracownika i inne osoby wymienione w art. 5 ustawy/ dyrektorowi wojewódzkiego urzędu pracy. Wniosek składa się w ciągu dwóch tygodni po upływie terminów przewidzianych do złożenia wykazu lub wykazu uzupełniającego, o których mowa w ust. 1 i 1a. W postępowaniu wywołanym złożeniem wykazu przez pracodawcę /syndyka, likwidatora itd./ oraz wniosku przez osobę uprawnioną stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem przepisów dotyczących wydawania decyzji i postanowień /art. 7 ust. 4 ustawy/, a spory powstałe w związku z odmową wypłaty świadczenia pracowniczego ze środków Funduszu rozstrzyga sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy /art. 8 ust. 2/.
Na tym tle Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że skoro wypłaty świadczeń pracowniczych dokonuje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy niezwłocznie po stwierdzeniu, że wniosek obejmuje roszczenia podlegające zaspokojeniu ze środków Funduszu, to przy założeniu, że terminy z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy są terminami prawa materialnego, należałoby - w razie ich niezachowania - uznać, iż wniosek nie obejmuje "roszenia podlegającego zaspokojeniu ze środków Funduszu". Ustawa nie przewiduje przy tym żadnych terminów dla zwrócenia się o rozstrzygnięcie sporu na drogę sądową, lecz wprowadza terminy tylko w postępowaniu przed dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy.
Gdyby przyjąć /w ślad za W. Masewiczem: Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w praktyce, Bydgoszcz 1995/, że między niewypłacalnym pracodawcą /i osobą uprawnioną/ a kierownikiem wojewódzkiego urzędu pracy zachodzi stosunek administracyjnoprawny, to ocena charakteru terminów z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy powinna następować na gruncie prawa administracyjnego, w którym mianem terminu materialnego określa się okres, w którym nastąpić może kształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, zaś terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesów przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania /tak B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 287 i nast./. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym, a uchybienie terminu procesowego skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu, przy czym termin taki może być przywracany w trybie przewidzianym w art. 57-60 Kpa.
W ocenie Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych treść przepisu i funkcja uregulowania zdaje się nie pozwalać na uznanie terminów z art. 7 ust. 1 i 3 ustawy ani za terminy prawa materialnego, ani procesowego /tego ostatniego choćby z tego względu, że terminy procesowe dotyczą dokonania czynności już w toku postępowania, nie dotyczą zaś wniesienia wniosku inicjującego to postępowanie/. Zdaniem tego Sądu nieprecyzyjne sformułowania zawarte w art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. nie odpowiadają istocie i funkcji unormowań dotyczących terminów materialnoprawnych. Zważywszy, że skutkiem uchybienia tym terminom jest uniemożliwienie dochodzenia przez uprawnionego roszczeń, należałoby na gruncie art. 7 ust. 3 ustawy przyjąć, iż skutek ten wystąpi w razie przekroczenia terminu 2-tygodniowego uzależnionego od upływu terminu do złożenia wykazu, a nie nastąpi /bo nie da się go sprecyzować z uwagi na "niezwłoczność" sporządzenia wykazu uzupełniającego/ w wypadku, gdy termin ten liczy się od upływu terminu do sporządzenia uzupełniającego.
Nie można też pominąć tej okoliczności, że ustawa z dnia 29 grudnia 1993 r. chroniąc interes pracowników /a także niewypłacalnych pracodawców/ i nakazując dyrektorowi wojewódzkiego urzędu pracy dokonanie wypłat uprawnionym niezwłocznie /art. 7 ust. 2 i 3/, realizuje ochronę przez nakaz szybkiego przeprowadzenia postępowania. Ustanowienie krótkich stosunkowo terminów z art. 7 ust. 3 ustawy może być widziane jako gwarancja szybkości postępowania i czynnik skłaniający pracodawcę do szybkiego działania. Względy te przemawiałyby za uznaniem, że terminy z art. 7 ustawy nie są terminami powodującymi wygaśnięcie roszczeń.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Za trafne w pierwszej kolejności należy uznać skierowane pod adresem ustawodawcy krytyczne uwagi Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zawarte w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne. Sąd Wojewódzki zasadnie przytacza w swoich wywodach sformułowanie art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r., w myśl którego sporządzenie wykazu uzupełniającego ma nastąpić "niezwłocznie" po ustaniu stosunku pracy osób uprawnionych. Jest ono bowiem tak mało precyzyjne, że można zasadnie mieć wątpliwości, czy może stanowić podstawę /upływ terminu do "niezwłocznego" sporządzenia wykazu uzupełniającego/ dla określenia początków daty biegu terminu /dwóch tygodni, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r./, który ma być traktowany jako termin prawa materialnego /o charakterze administracyjnoprawnym lub zobowiązaniowym/. Już ta tylko okoliczność skłania do stosunkowo liberalnego podejścia przy wykładaniu sformułowań zawartych w analizowanej tu ustawie.
Skłania do tego także to, że wnioski wypływające ze ścisłej wykładni logiczno-językowej prowadzą do stwierdzenia, iż pracownika nie wiążą żadne terminy w dochodzeniu "wypłaty świadczeń pracowniczych" przewidzianych w ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r., co jednak pozostaje w jawnej sprzeczności z intencjami ustawodawcy /wynikającymi z różnych sformułowań tej ustawy/ i co w związku z tym nie zostało przyjęte przez Sąd Najwyższy. W art. 7 ust. 1, jak również w jego ust. 1a, mowa jest o "sporządzeniu" - odpowiednio - w terminie jednego miesiąca /od dnia wystąpienia niewypłacalności pracodawcy/ bądź "niezwłocznie" /od dnia ustania stosunku pracy osób uprawnionych/ zbiorczego wykazu nie zaspokojonych roszczeń pracowniczych i wykazu uzupełniającego. W przepisach tych ściśle biorąc nie mówi się o terminie dla przekazania wykazów, lecz jedynie o terminie ich "sporządzenia". Ustawodawca przy tym na gruncie art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. oba te wyrażenia od siebie odróżnia, skoro w art. 7 ust. 1 i 1a mowa jest o "sporządzeniu" wykazu, zaś w art. 7 ust. 1b używa się określenia "przekazanie" /wykaz i wykazy uzupełniające "przekazuje" się dyrektorowi wojewódzkiego urzędu pracy/.
Przyjęcie jednakże, iż w art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. określone zostały jedynie terminy dla sporządzenia wykazów, natomiast nie ustanawia się w nich terminów do "przekazania" ich dyrektorowi wojewódzkiego urzędu pracy, prowadziłoby do podważenia sensu jej przepisu art. 7 ust. 3, w którym - o czym świadczy chociażby jego stylistyka - ustawodawca wyraźnie zmierza do ustanowienia terminu do składania wniosków przez osoby uprawnione /pracowników/ i pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności z założeniem racjonalności prawodawcy.
W tym stanie rzeczy, przyjmując z jednej strony, że ustawodawca zmierzał do "zdyscyplinowania" występowania z wnioskami o wypłatę świadczeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przez ustanowienie odrębnych terminów ich dochodzenia, a z drugiej strony, uznając, iż uczynił to w sposób bardzo niedoskonały, nie zamierzając przy tym jednakże (...) wyłączyć realnej możliwości dochodzenia przez pracowników roszczeń od Funduszu, rozwiązania powstałego problemu interpretacyjnego - zdaniem Sądu Najwyższego - należało poszukiwać w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r., odpowiednio szeroko, a nawet swobodnie go interpretując. W związku z niedoskonałościami techniczno-legislacyjnymi ustawy przepis ten powinien być rozumiany w tym duchu, iż zawiera on ogólną dyrektywę pomocniczego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /do postępowania mającego na celu przekazanie lub wypłatę świadczenia przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy/ także w razie stwierdzenia luk /również aksjologicznych/ w regulacjach ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r., przy czym kodeks ten powinien być stosowany w sposób szczególnie elastyczny, zgodnie z wyrażoną w art. 7 ust. 4 zasadą "stosowania odpowiedniego".
Takie podejście, mimo iż w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. wskazuje się jedynie jego ustępy 2 i 3, prowadzi do wniosku, że przepisy Kpa powinny być również w pewnym stopniu stosowane w sposób odpowiedni w fazie wcześniejszej, która łączy się z opracowaniem, a następnie przekazaniem dyrektorowi wojewódzkiego urzędu pracy zbiorczych wykazów i wykazów dodatkowych.
Za takim ujęciem przemawia także to, że przewidziany w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. dwutygodniowy termin do złożenia wniosku przez uprawnioną osobę /pracownika/ rozpoczyna się po upływie /zgodnie z przyjętą tu wykładnią/ miesięcznego terminu, w którym powinien zostać złożony zbiorczy wykaz bądź też po upływie czasu oznaczającego, że ewentualne złożenie wykazu uzupełniającego nie może być już uznane za dokonane "niezwłocznie". Jest to bowiem sytuacja, w której postępowanie przed dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy powinno być wszczęte przez pracodawcę, syndyka, likwidatora lub inną osobę sprawującą zarząd majątkiem pracodawcy, a do przekazania wykazu i wszczęcia tego postępowania nie dochodzi. Przypomina to przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 Kpa. Przepis ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. nie przewiduje w tym wypadku możliwości wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie /złożenia wykazu przez określony podmiot lub organ/, przyjmując inne rozwiązanie, a mianowicie, że pracownik /uprawniony/ sam może wystąpić z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, przy czym wniosek ten ma w pewnym sensie charakter zastępczy i warunkowy.
Przewidziany jest w tych wypadkach, w których postępowanie przez dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy powinno, a nie toczy się wbrew istniejącej powinności pracodawcy bądź innych podmiotów /organów/. Początkiem dwutygodniowego terminu do złożenia wniosku przez uprawnioną osobę /pracownika/ jest upływ terminu przewidziany dla wszczęcia postępowania przed dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy, co pozwala przyjąć, iż termin dla osoby uprawnionej /pracownika/ jest terminem w pewnym sensie związanym /uwarunkowanym/ z postępowaniem przed dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy, w tym znaczeniu, że rozpoczyna swój bieg tylko wtedy, gdy postępowanie to nie zostanie wszczęte na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. Nie uzasadnia to jeszcze potraktowania go jako terminu prawa procesowego, stanowi jednakże dodatkową okoliczność przemawiająca za odnoszeniem do niego zasady z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r., tj. odpowiednim stosowaniem przepisów Kpa.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przepisie tym użyto zwrotu: "w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 i 3", co oznacza, iż idzie nie tylko o to postępowanie, które już toczy się przed dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy, lecz o całe postępowanie wskazane w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r., którego elementem jest zaniechanie sporządzenia wykazu w określonym terminie. W przepisie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. nie zastrzega się, że idzie wyłącznie o postępowanie przed dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy. Nie oznacza to jednak, że wcześniejsze "postępowanie" w całości poddane ma być regułom Kpa. Idzie tylko o fazę składania wniosku przez pracownika, a ściślej o terminy, które tego wniosku dotyczą, gdyż w art. 7 ust. 3 zdanie drugie ta sprawa jest właśnie uregulowana i wobec tego objęta pojęciem "postępowania", o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. w tak rozumianym pojęciu "postępowania z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r." mieści się tylko kwestia terminu sporządzenia wykazów.
Termin z art. 7 ust. 3 ustawy, podobnie jak i terminy z art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r., nie są terminami prawa procesowego, lecz terminami materialnoprawnymi, do których jednakże z mocy art. 7 ust. 4 stosuje się przepisy o terminach procesowych /z Kpa/. Inną sprawą jest, czy terminy te są terminami materialnego prawa administracyjnego, czy materialnego prawa zobowiązaniowego. Powinność wypłaty świadczeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych nie ma charakteru administracyjnoprawnego czy publicznoprawnego. Bliska jest w swym charakterze ubezpieczeniom społecznym, jednakże nie może być z nimi utożsamiana. W ogólności w jej charakterze prawnym dominują elementy zobowiązaniowe, zwłaszcza jeżeli zważyć, że wypłaty na rzecz osób uprawnionych /pracowników/ określone są w ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. /art. 7 ust. 3/ mianem "wypłaty świadczeń pracowniczych" i w istocie zastępują to, co należy się pracownikowi z tytułu zobowiązania wynikającego ze stosunku pracy.
Stosowanie z mocy art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. do terminu prawa materialnego przepisów prawa procesowego, jak również okoliczność, iż stosowane jest w tym przypadku prawo administracyjne do stosunków o charakterze zobowiązaniowym, oznacza, że szczególnej doniosłości nabiera w tym wypadku zastrzeżenie, iż następuje to w sposób "odpowiedni". Odpowiednie stosowanie art. 58 Kpa w odniesieniu do terminu z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. oznacza w szczególności, że wymagania formalne przewidziane w art. 58 Kpa nie mogą być ujmowane w sposób zbyt rygorystyczny oraz że w razie przeniesienia sporu na drogę postępowania sądowego /przed sądem pracy/ ocena, czy istniały warunki dla przywrócenia terminu, dokonywana jest samodzielnie przez ten sąd, który stosownie do tego rozstrzyga o roszczeniach uprawnionych osób ubiegających się o wypłatę świadczeń pracowniczych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Kierując się powyżej wskazanymi przesłankami i rozumowaniem, Sąd Najwyższy zajął w przedłożonej mu sprawie stanowisko, które syntetyczny wyraz znalazło w sentencji uchwały.