Uzasadnienie
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego działając na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./ pismem z dnia 20 listopada 1997 r. /Kw. Pr. 4121/6/97/ wniósł o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego następującej kwestii prawnej:
Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na akt nadzorczy podejmowany na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./?
W uzasadnieniu przedstawionej kwestii prawnej podniesiono w szczególności, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które ukształtowało się na gruncie przepisów powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym, dominuje pogląd, że przedmiotem skargi do tego Sądu w sprawach dotyczących studentów /lub kandydatów na studia/ mogą być jedynie te kategorie rozstrzygnięć organów administracji publicznej, które są rozstrzygnięciami władz uczelni i zostały enumeratywnie wymienione w art. 161 ust. 2 tej ustawy /por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 1992 r., SAB/Po 41/91 - OSP 1994 z. 4 poz. 69/. Zbliżone stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wydając postanowienie w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w związku z wnioskiem Samorządu Uczelnianego Politechniki W. o uchylenie określonych aktów generalnych wydanych uprzednio przez władze tej Uczelni /postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 1997 r., I SAB 2/97/.
Równocześnie wyrażony został pogląd, że odpowiedź na sformułowane pytanie wymaga w szczególności oceny charakteru prawnego aktów nadzoru wykonywanego przez właściwych ministrów nad szkołami wyższymi i to w kontekście przepisów dotyczących zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 - art. 20 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zakłada się przy tym, że nadzór ministra nad szkołami wyższymi dotyczy zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej /art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym/.
W konsekwencji przyjmuje się, że w odniesieniu do rozstrzygnięć rektora lub senatu szkoły wyższej, które mają charakter decyzji administracyjnych, właściwy minister, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, może wykonywać kompetencje bądź organu wyższego w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa, bądź też organu nadzoru, ale jedynie w zakresie określonym w art. 161 Kpa lub w przepisach innych ustaw /art. 163 Kpa/. Jednakże nie ulega wątpliwości, że zarówno wydawane w tych wypadkach przez właściwego ministra decyzje, jak i jego ewentualna bezczynność w tego typu sytuacjach, podlegają na zasadach ogólnych kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Natomiast, gdy chodzi o dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli aktów nadzoru właściwego ministra, które podejmowane są wobec rozstrzygnięć organów szkoły wyższej nie mających charakteru prawnego decyzji administracyjnych /np. wobec aktów generalnych/, wyrażony został pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów prawa byłaby ona dopuszczalna jedynie przy założeniu, że wszelkie rozstrzygnięcia nadzorcze właściwego ministra podejmowane wobec szkoły wyższej /w tym także te, które dotyczą aktów generalnych organów szkoły wyższej/ mają charakter decyzji administracyjnych. Bowiem w przeciwnym razie, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 1 pkt 7 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należałoby stwierdzić, że akty nadzoru podlegają kontroli sądowoadministracyjnej tylko wówczas, gdy wyraźny przepis ustawy tak stanowi.
Rozważając przedstawione pytanie prawne, Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, co następuje:
- 1. Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ dotyczy państwowych szkół wyższych, a także niepaństwowych szkół wyższych, jeżeli jej przepisy lub przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej /art. 1 ust. 1 oraz ust. 2/. Ustawy tej nie stosuje się natomiast do tych państwowych szkół wyższych, których sytuację prawną określają przepisy ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższych szkołach wojskowych /t.j. Dz.U. 1992 nr 10 poz. 40 ze zm./ oraz przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych /Dz.U. nr 96 poz. 590/, a także do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych prowadzonych przez Kościół Katolicki /z wyłączeniem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego/ oraz do szkół wyższych i seminariów duchownych prowadzonych przez inne kościoły lub związki wyznaniowe, chyba że ustawy lub umowy pomiędzy Rządem RP a właściwymi władzami Kościoła Katolickiego lub właściwymi władzami innych kościołów lub związków wyznaniowych stanowią inaczej /art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 1 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym/.
Szkoły wyższe, zwane też uczelniami, do których stosuje się ustawę o szkołach wyższych, są organizowane i działają na zasadach wolności badań naukowych, wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania /art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym/ oraz posiadają osobowość prawną /art. 8 ustawy o szkolnictwie wyższym/. Działają one jako samodzielne i niezależne jednostki organizacyjne, które z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym także trybu powoływania organów /art. 46 i nast. ustawy o szkolnictwie wyższym/, mają charakter samorządowy i korporacyjny, a tworzone są w celu realizacji zadań publicznych w zakresie badań naukowych i szkolnictwa wyższego. Organami kolegialnymi uczelni są senat i rady wydziałów /art. 46 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym/, przy czym senat uczelni sprawuje kompetencje najwyższego organu kolegialnego uczelni /art. 48 ustawy o szkolnictwie wyższym/.
Natomiast organami jednoosobowymi uczelni są rektor i dziekani /art. 46 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym/, z tym że rektor uczelni kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz oraz jest przełożonym wszystkich pracowników i studentów uczelni /art. 49 ustawy o szkolnictwie wyższym/.
Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, z mocy wyraźnego przepisu ustawy: "Organy państwowe lub organy samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni jedynie w wypadkach przewidzianych w ustawach" /art. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym/. Oznacza to, że z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, szkoły wyższe i ich organy nie są ani organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi administracji publicznej. Tego typu podporządkowanie nie wynika także z przepisów ustawy z dnia 23 października 1987 r. o Ministrze Edukacji Narodowej /Dz.U. nr 33 poz. 178 ze zm. - art. 3 i art. 4/.
Minister Edukacji Narodowej lub inny właściwy minister sprawuje nadzór państwowy nad uczelniami państwowymi /art. 31 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym/. Nadzór ten ma jednak wyłącznie charakter tzw. nadzoru prawnego /w odróżnieniu od tzw. nadzoru organizacyjnego/, czyli dotyczy badania zgodności działań organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni /art. 31 ust. 1 in principio ustawy o szkolnictwie wyższym/.
Sprawując nadzór prawny nad uczelnią w zakresie zgodności działania jej organów z przepisami ustawowymi i statutem, Minister Edukacji Narodowej w szczególności:
a/ może żądać od tych organów informacji i wyjaśnień /art. 31 ust. 1 oraz art. 34 ustawy o szkolnictwie wyższym/; b/ podejmuje w ciągu miesiąca decyzję o uchyleniu uchwały senatu uczelni lub decyzji rektora uczelni, w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa lub statutu uczelni /art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym/; jest znamienne, że w tym ostatnim wypadku przepis ustawy został sformułowany w sposób kategoryczny;
c/ może nałożyć na uczelnię, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązek realizacji określonego zadania w dziedzinie nauczania lub kształcenia kadr naukowych, zapewniając odpowiednie środki jego realizacji /art. 32 ustawy o szkolnictwie wyższym/;
d/ podejmuje wobec uczelni inne działania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego /art. 33 ustawy o szkolnictwie wyższym/.
2. W aktualnym stanie prawnym kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego objęte są w zasadzie wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, o ile nie mają one charakteru cywilnoprawnego /art. 20 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - powoływanej nadal jako: ustawa o NSA/ i o ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej /art. 19 ustawy o NSA/. Jest przy tym bezsporne, że podejmowane przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w trybie nadzoru prawnego decyzje nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem ich przedmiotem jest dokonywana przez Ministra Edukacji Narodowej ocena prawna ściśle określonego aktu prawnego /uchwały lub decyzji/ podjętego przez właściwy organ uczelni /senat lub rektora/. Stąd w zasadzie domniemanie prawne przemawia za tym, że akt taki podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej.
Z tej przyczyny, w kontekście rozważanego zagadnienia prawnego, na uwagę zasługuje w szczególności dyspozycja art. 19 pkt 2 ustawy o NSA, który stanowi, że kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlegają:
a/ sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach pomiędzy organami administracji publicznej oraz b/ sprawy wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych.
Otóż podejmując decyzję na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym Minister Edukacji Narodowej nie wykonuje kompetencji wynikającej z nadrzędności /lub podległości/ organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego /art. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym/, przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzoru prawnego wobec uczelni państwowych, które - jak wszystkie szkoły wyższe - korzystają z konstytucyjnie gwarantowanej autonomii /art. 70 ust. 5 Konstytucji RP/. Dlatego decyzja Ministra Edukacji Narodowej podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym nie podlega wyłączeniu z zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy o NSA.
3. Prawną podstawę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje administracyjne stanowi art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA. Przy czym pojęcie "decyzji administracyjnej" rozumiane jest w tym wypadku szeroko i obejmuje zarówno decyzje wydawane na zasadach i w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 oraz art. 104 i nast. Kpa/, jak i decyzje wydawane w innym postępowaniu, aniżeli uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego /art. 22 ust. 4 ustawy o NSA/. Jednakże w każdym wypadku w grę wchodzić musi oczywiście rozstrzygnięcie prawne mające prawne znamiona "decyzji administracyjnej" w znaczeniu prawnomaterialnym. Decyzja podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma wszelkie znamiona decyzji administracyjnej. Jest ona rozstrzygnięciem prawnym /w danym wypadku rozstrzygnięciem nadzorczym/, podejmowanym na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego /art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym/, przez organ administracji publicznej /przez Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra/, wobec indywidualnie oznaczonego podmiotu prawnego /określonej uczelni/, w konkretnej sprawie /dotyczy oceny prawnej konkretnej uchwały senatu uczelni lub decyzji rektora uczelni/, która nie wynika ze stosunku nadrzędności lub podległości organizacyjnej organu podejmującego rozstrzygnięcie i adresata decyzji /uczelnia ma konstytucyjnie i ustawowo gwarantowaną autonomię względem Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra/, ale równocześnie ma znamiona aktu prawnego, który w sposób autorytatywny kształtuje sytuację prawną adresata /rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra podjęte na podstawie art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma na celu uchylenie mocy wiążącej aktu prawnego, który był wyrazem aktu woli organu uczelni jako autonomicznej jednostki organizacyjnej/. Równocześnie nie ulega wątpliwości, że decyzja podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym nie jest wydawana na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest natomiast typowym rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez właściwy organ z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego /uczelni/ podlegającego temu nadzorowi ex lege, a jej przedmiotem jest następcza /ex post/ ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni /senat lub rektora/ aktu prawnego /uchwały lub decyzji/ i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności /zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni/.
4. Art. 17 ustawy o NSA stanowi wprawdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność organów w sprawach, o których mowa między innymi w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA. Należy jednak mieć na uwadze, że tzw. skarga na bezczynność organu może być wniesiona wyłącznie przez uprawnione podmioty /art. 33 ust. 2 ustawy o NSA/. Wynika stąd, że w sytuacji, gdy pomimo zaistnienia przesłanek prawnych dla podjęcia decyzji na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym właściwy minister nie podejmie żadnego rozstrzygnięcia w sprawie, legitymacja prawna do wniesienia skargi na bezczynność ministra przysługuje wyłącznie właściwym organom danej szkoły wyższej /rektorowi lub senatowi uczelni/ lub prokuratorowi. W tym wypadku chodzi bowiem o indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, w której rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów /senatu lub rektora/ do podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie innego podmiotu prawnego. Dlatego innym podmiotom skarga taka w tym wypadku nie przysługuje. Stąd stwierdzić trzeba, że trafne było rozstrzygnięcie prawne wynikające z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 1997 r., I SAB 2/97, odrzucające skargę Konwentu Uczelnianego Samorządu Studenckiego Politechniki W. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie uchylenia uchwały Senatu Politechniki W. z dnia 21 kwietnia 1994 r. oraz uchylenia pism okólnych Rektora tejże Politechniki z dnia 10 maja 1994 r. (...) i z dnia 31 maja 1995 r. (...) w części dotyczącej ustalenia opłat za reaktywację studiów.
Natomiast diametralnie odmienna jest sytuacja prawna wówczas, gdy na podstawie kwestionowanego ogólnego aktu prawnego uczelni /uchwały senatu lub decyzji rektora/ podjęte zostanie rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie studenckiej. Do tego typu decyzji podjętych przez organy uczelni stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym/ i w konsekwencji także samorządowe organizacje studenckie mają zarówno legitymację prawną do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w tego typu sytuacji oraz do dopuszczenia do toczącego się już postępowania w sprawie /art. 31 par. 1 Kpa/, jak i legitymację prawną do wniesienia w tej sprawie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 33 ustawy o NSA/, w tym także skargi na bezczynność organu /art. 17 ustawy o NSA/. Nota bene, także w toku toczącego się postępowania administracyjnego, w tego typu indywidualnej sprawie studenckiej może zostać podniesiony zarzut niezgodności z ustawą lub statutem uczelni konkretnej uchwały senatu lub decyzji rektora, która stanowiła podstawę prawną wydanej decyzji /art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 193 Konstytucji RP/, a w wypadku, gdy w grę wchodzi zarzut naruszenia konstytucyjnie gwarantowanej wolności lub prawa istnieje także możliwość wniesienia skargi konstytucyjnej /art. 79 Konstytucji RP/.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.