Uzasadnienie
Wskazując na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 1991 r. o związkach zawodowych /jednolity tekst: Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854 ze zm./ Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych zwróciło się do Sądu Najwyższego o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest, aby zmiana statusu instytucji kultury funkcjonującej "na zasadach określonych dla zakładów budżetowych" na "instytucję prowadzącą samodzielną gospodarkę finansową" automatycznie odbierała pracownikom prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pracownicy instytucji kultury, wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /t.j. Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123/, które zgodnie z jej przepisami funkcjonowały "na zasadach określonych dla zakładów budżetowych", od co najmniej kilkunastu lat otrzymywali dodatkowe wynagrodzenie roczne /tzw. trzynastą pensję/, stanowiącą stały składnik wynagrodzenia. Podstawę jego wypłacania stanowiły ustawa z dnia 10 lipca 1985 r. o rocznych nagrodach z zakładowego funduszu nagród w państwowych jednostkach organizacyjnych nie będących przedsiębiorstwami państwowymi /Dz.U. nr 32 poz. 141 ze zm./, a od 1 stycznia 1998 r. ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej /Dz.U. nr 160 poz. 1080 ze zm./. Wnioskodawca zaznaczył, że uprawnienie do tego wynagrodzenia nie wynikło bezpośrednio z umów o pracę, ani też nie znalazło się w postanowieniach układów zbiorowych pracy i wewnątrzzakładowych regulaminach wynagradzania.
Stanowiło ono element uwzględniany przy ustalaniu składki na ubezpieczenie społeczne. Według wnioskodawcy ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/ z dniem 1 stycznia 2000 r. /art. 29 pkt 2/ zniosła dotychczasowy "status jednostek sfery budżetowej" instytucji kultury wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jednostki te przestały być "jednostkami sfery budżetowej".
Nadano im status "instytucji prowadzących samodzielną gospodarkę finansową", w rezultacie czego pracowników tych instytucji przestały obejmować przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej. "W wyniku wyżej opisanych okoliczności, w stosunkach pomiędzy pracodawcami, pracownikami i związkami zawodowymi powstały liczne spory, kontrowersje i wątpliwości, dotyczące zarówno kwestii ściśle prawnych, jak i społecznych", co według OPZZ sprawia, że postawione pytanie "wymaga rozstrzygnięcia, przesądzającego o ujednoliceniu praktyki w stosowaniu omawianych przepisów ustawowych".
Pytanie to nie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, a przy tym w swej treści nie wskazuje konkretnego przepisu czy przepisów, których interpretacji oczekuje się od Sądu Najwyższego. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych możliwe jest występowanie do Sądu Najwyższego z wnioskami o wyjaśnienie przepisów prawa /przepisów prawa pracy i ubezpieczeń społecznych/, a nie o wyjaśnianie wszelkich możliwych zagadnień prawnych /np. prawnych zagadnień teoretycznych, pojęć prawnych - w oderwaniu od konkretnych przepisów/. Stąd też z pytania powinno niewątpliwie wynikać, jaki konkretnie przepis, czy przepisy, budzą wątpliwości i jaki przepis, czy przepisy poddane powinny zostać wykładni przez Sąd Najwyższy. Na tle rozważanego zaś pytania jasności w tej kwestii nie ma, a przy tym posługuje się ono mało precyzyjnymi i raczej metaforycznymi niż prawniczymi określeniami /"automatyczne odbieranie prawa przez zmianę statusu"/.
W następstwie tego nie bardzo też wiadomo, czy wnioskodawcy idzie o to, że określone przepisy pozbawiły pracowników instytucji kultury prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego, co jest wszakże z jakiegoś względu niedopuszczalne, czy też, że zgodnie z ich literą i zasługującą na aprobatę funkcją jest to /w ogóle/ dopuszczalne, ale nie może następować automatycznie i wobec tego ten składnik wynagrodzenia pracowników instytucji kultury powinien zostać wypowiedziany, a do czasu wypowiedzenia nie przestaje stanowić elementu treści stosunku pracy.
Do wejścia w życie zmiany wprowadzonej do art. 32 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przez ustawę z 21 stycznia 2000 r., która weszła w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 1 stycznia 2000 r., do pracowników instytucji kultury miała zastosowanie ustawa z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej. W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy ma ona zastosowanie do "pracowników jednostek sfery budżetowej", zaś zgodnie z jej art. 1 ust. 2 pkt 1 pod pojęciem tym mieszczą się pracownicy państwowych jednostek sfery budżetowej, dla których środki na wynagrodzenie są kształtowane na podstawie ustawy odrębnie, jak również - co wynika z jej art. 1 ust. 2 pkt 3 - pracownicy samorządowych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych prowadzących gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm., według pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 12 grudnia 1997 r. chodziło o samorządowe jednostki sfery budżetowej, prowadzące gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe, jednolity tekst: Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./.
W ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /w jej pierwotnej redakcji/ instytucjom kultury nadano charakter jednostek prowadzących gospodarkę samodzielnie /art. 27-29/. Jednakże według jej art. 32 ust. 1 instytucje kultury, takie jak: muzea, ośrodki badań i dokumentacji zabytków, biura wystaw artystycznych, filmoteka narodowa, centra sztuki, biblioteki, domy kultury, świetlice, kluby, domy pracy twórczej, ogniska artystyczne -prowadziły gospodarkę finansową i rozliczały się z budżetem państwa lub gminy na zasadach ustalonych dla zakładów budżetowych. Do tego typu instytucji kultury nie stosowało się art. 27-29 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, natomiast stosowano do nich ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenie w sferze budżetowej /Dz.U. nr 4 poz. 24 ze zm./. Ta ostatnia ustawa została zastąpiona przez ustawę z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenie w państwowej sferze budżetowej /Dz.U. 1995 nr 34 poz. 163 ze zm./, która następnie została uchylona przez ustawę z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 110 poz. 1255 ze zm./.
Instytucje kultury dzielą się na państwowe /gdy ich organizatorem jest organ administracji państwowej/ i samorządowe /gdy organizatorem jest jednostka samorządu terytorialnego/, początkowo określane jako komunalne /do czasu reformy samorządu terytorialnego/. Te z nich, które zostały wymienione w art. 32 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadziły swoją gospodarkę finansową na zasadach ustalonych dla zakładów budżetowych. Pierwsze z nich mieściły się więc w pojęciu państwowych jednostek sfery budżetowej, dla których środki na wynagrodzenie są kształtowane na podstawie odrębnej ustawy /art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu dla pracowników jednostek sfery budżetowej/, drugie zaś w jej pojęciu samorządowych jednostek sfery budżetowej /art. 1 ust. 2 pkt 3/.
Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w szerokim zakresie została znowelizowana przez ustawę z dnia 27 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. nr 90 poz. 407/. W istotnym z rozważanego punktu zakresie należy zwrócić uwagę na zmianę redakcji art. 32 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w którym zwrot "instytucje kultury, takie jak" zastąpiono - skądinąd budzącym różne wątpliwości - wyrażeniem "instytucje kultury, w szczególności". Ponadto zastosowanie reguł wynagradzania sfery budżetowej ograniczono tylko do państwowych instytucji kultury, stanowiąc /art. 32 ust. 5/, że do państwowych instytucji kultury działających na zasadach określonych w art. 32 ust. 1 stosuje się przepisy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej /art. 32 ust. 5 został następnie skreślony przez art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej/.
Z punktu widzenia zasad prowadzenia gospodarki /zasad gospodarki finansowej/ ustawodawca podzielił instytucje kultury na takie, które prowadziły ją samodzielnie /art. 27-30/ i takie, w których zastosowanie miały zasady ustalone dla zakładów budżetowych /art. 32 ust. 1/. Do tych pierwszych nie miały zastosowania przepisy ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, natomiast należy przyjąć, że miały one zastosowanie do instytucji kultury wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /niezależnie od wątpliwości pojawiających się w związku z tym, że w przepisie tym po jego nowelizacji w 1996 r. mowa jest, jak należy sądzić, o wszystkich instytucjach kultury - bo wyliczenie jest przykładowe - a wobec tego nie wiadomo, jakich to jeszcze innych instytucji kultury miałyby dotyczyć art. 27-30 ustawy, zaś zgodnie z jej art. 10 ust. 2 ilekroć w ustawie jest mowa o instytucji kultury bez bliższego określenia - należy przez to rozumieć zarówno państwową, jak i samorządową instytucję kultury/, w przypadku państwowych instytucji kultury z tej racji /art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym/, iż były to państwowe jednostki sfery budżetowej, dla których środki na wynagrodzenia były kształtowane na podstawie odrębnej ustawy /ustawy z 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej/, zaś w odniesieniu do samorządowych /komunalnych/ instytucji kultury /art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym/ z uwagi na to, że mieściły się one w pojęciu samorządowych jednostek sfery budżetowej prowadzących gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z 1991 r. Prawo budżetowe, a następnie w pojęciu samorządowych zakładów budżetowych prowadzących gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./.
Mimo rodzących się wątpliwości nie można przyjąć, że kwestię prowadzenia gospodarki finansowej wszystkich instytucji kultury regulował i reguluje art. 32 ust. 1 /po nowelizacji z 1996 r./ ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W przeciwnym bowiem razie przepisy art. 27-29 tej ustawy nie miałyby podmiotu, do którego należałoby je stosować.
Prowadzi to do wniosku, że w instytucjach kultury, które nie były objęte przez art. 32 ust. 1, ustawa o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym nie miała zastosowania. Prowadziły one bowiem gospodarkę samodzielnie, przy czym mogły i mogą tworzyć z zysku oraz innych środków przekazanych przez osoby prawne i osoby fizyczne fundusz załogi, z przeznaczeniem na wypłatę nagród indywidualnych oraz inne fundusze. Zasady gospodarowania tymi funduszami określają regulaminy instytucji kultury /art. 29 ust. 7/. Regulamin taki może w szczególności ustanowić dodatkowe wynagrodzenie roczne. Zmiany wprowadzone przez nowelizację z dnia 21 stycznia 2000 r. polegają nie tylko na modyfikacjach terminologicznych, lecz oznaczają zmianę zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez instytucje kultury wymienione w art. 32 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wykreśleniu bowiem w tym przepisie zwrotu "prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych" towarzyszy skreślenie art. 32 ust. 4 i 5 tej ustawy, a to oznacza, że do instytucji tych stosuje się jej art. 27 i art. 29 /to zaś oznacza, że stosuje się do nich ogół regulacji przewidzianych dla instytucji kultury działających na zasadach samodzielności gospodarczej/, a do państwowych instytucji kultury nie mają już zastosowania przepisy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej.
Dokonując tych zmian ustawodawca wyłączył pracowników instytucji kultury, wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, z zakresu podmiotowego ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Jest to usprawiedliwione społecznie i ekonomicznie, jeżeli zważyć, że nagrody te przed zmianą nie przysługiwały w innych /działających na zasadzie samodzielności gospodarczej i finansowej/ instytucjach kultury niż wymienione w art. 32 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz że ustawodawca przyjmuje jako zasadę, iż należą się one tam, gdzie mamy do czynienia z jednostkami sfery budżetowej poddanymi szczególnym rygorom /ograniczeniom/ wynikającym ze stosowania zasad właściwych finansom publicznym. Samodzielność gospodarowania polega między innymi na tym, że istnieje możliwość ustanowienia rocznego wynagrodzenia na mocy regulacji wewnątrzzakładowych.
Nowelizując art. 32 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ustawodawca wyłączył w całości pracowników instytucji kultury z zakresu podmiotowego zastosowania ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Ustawa nowelizująca z dnia 21 stycznia 2000 r. weszła w życie z dniem ogłoszenia /z mocą od 1 stycznia 2000 r./ i wobec tego zastosowanie znalazła do dodatkowego wynagrodzenia wypłacanego w 2001 r. /za pracę w 2000 r./.
Na tym tle pojawia się problem, czy przyjęcie, że ustawa uchwalona w styczniu 2000 r. wchodzi w życie z mocą wsteczną /od 1 stycznia 2000 r./, może oznaczać, iż niekorzystne dla niektórych pracowników jej rozstrzygnięcia mogą mieć zastosowanie już w tym roku /do nagród za 2000 r./, czy dopiero od roku następnego /do nagród za 2001 r./. Problemu tego nie dotyczy wszakże postawione przez OPZZ pytanie prawne i wobec tego Sąd Najwyższy nie ma podstaw, by w związku z przedstawionym mu wnioskiem wypowiadać się w tej kwestii.
Z wniosku tego zdaje się natomiast wynikać, że w wątpliwość stawia się w nim zastosowaną technikę legislacyjną, polegającą na pośrednim wyłączeniu określonej grupy pracowników z zakresu podmiotowego zastosowania ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Trudno jednak wymagać, by ustawodawca wprowadził do tej ustawy przepis o pozbawieniu prawa do tego wynagrodzenia pracowników instytucji kultury, skoro ich w przepisie jej art. 1 osobno się nie wymienia. Skoro zakres podmiotowy zastosowania ustawy został określony przez wskazanie pewnych cech jednostek organizacyjnych, o których przy tym decyduje sam ustawodawca, to zmiana /pośrednia/ zakresu zastosowania ustawy, polegająca na zmianie tych cech przez ustawodawcę, jest zrozumiała i dopuszczalna. Z przedstawionego wniosku zdaje się wszakże wypływać sugestia przeciwna, która jest jednakże nieuzasadniona.
Ponadto stosowanie na zasadach wyjątku przepisów o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, które przewidziane jest dla pracowników jednostek sfery budżetowej, do pracowników zatrudnionych poza tą sferą, może i powinno być kwestionowane z uwagi na konieczność stosowania przez ustawodawcę usprawiedliwionych /odpowiadających wymogom równego i jednolitego traktowania zatrudnionych/ kryteriów dyferencjacji uprawnień pracowników.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym /t.j. Dz.U. 1994 nr 13 poz. 48 ze zm./ właściwy skład Sądu Najwyższego może z uzasadnionych przyczyn odmówić podjęcia uchwały, a w szczególności - jeżeli nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. O istnieniu uzasadnienia dla odmowy podjęcia uchwały - poza przyczyną wyraźnie wskazaną w art. 20 ust. 1 ustawy o Sądzie Najwyższym /brak potrzeby wyjaśnienia wątpliwości/ należy mówić także wtedy, gdy w istocie nie istnieją wątpliwości wymagające wyjaśnienia ze strony Sądu Najwyższego bądź też, gdy ich istnienie nie zostanie w sposób dostateczny wykazane w zgłoszonym wniosku. Uzasadnienie dla odmowy podjęcia uchwały zachodzi także wtedy, gdy przedstawione wątpliwości nie dotyczą interpretacji konkretnego przepisu czy przepisów, lecz np. ogólnych kwestii teoretyczno-prawnych czy pojęciowych. Uzasadnienie takie istnieje także i wtedy, gdy pytanie zostaje sformułowane w sposób niedostatecznie precyzyjny i budzący wątpliwości, o wykładnię jakich przepisów /przepisu/ wnioskodawcy idzie i dlaczego ich rozumienie jest wątpliwe. Mając to na względzie należało odmówić odpowiedzi na pytanie przedstawione we wniosku OPZZ.
Nie wskazano w nim /wprost/, jaki konkretny przepis /przepisy/ powinien zostać wyjaśniony przez Sąd Najwyższy. W uzasadnieniu wniosku OPZZ wymieniony został art. 32 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 29 pkt 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej. W następstwie wprowadzonej nowelizacji /dokonanej przez drugą z tych ustaw/ w art. 32 ust. 1 pierwszej z tych ustaw zwrot "prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych dla zakładów budżetowych" zastąpiony został wyrażeniem "prowadzą w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury". Ani jeden, ani drugi przepis nie może zostać uznany za przepis prawa pracy lub ubezpieczeń społecznych, a kompetencja organizacji związkowych do zadawania pytań wskazanych w art. 22 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych powiązana została tylko z niejasnościami interpretacyjnymi lub rozbieżnością orzecznictwa dotyczącymi właśnie tylko przepisów tego rodzaju.
To zaś oznacza, że gdyby uznać, że OPZZ idzie o wyjaśnienie właśnie tych przepisów, bo tylko one zostały wyraźnie wskazane w całym wniosku /w jego uzasadnieniu/, to oznaczałoby to, iż wnioskodawca wykroczył poza ramy uprawnienia przyznanego mu w art. 22 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Natomiast w razie uznania, że wnioskodawcy nie idzie o wykładnię tych przepisów, pojawia się trudność polegająca na tym, iż właściwie nie wiadomo jaki konkretnie przepis - czy przepisy - miałby być w intencji wnioskodawcy poddany wykładni ze strony Sądu Najwyższego.
Ponadto istnieją przy tym poważne trudności w zrozumieniu istoty pytania, którego sens może być różnie interpretowany. W uzasadnieniu wniosku pisze się, że "w stosunkach pomiędzy pracownikami, pracodawcami i związkami zawodowymi powstały liczne spory, kontrowersje i wątpliwości, dotyczące zarówno kwestii ściśle prawnych, jak i społecznych". W ramach kompetencji przewidzianej w art. 13 pkt 3 ustawy o Sądzie Najwyższym Sąd ten nie jest powołany do rozstrzygania wątpliwości społecznych /poza ramami wykładni prawa, zwłaszcza funkcjonalnej/, a ponadto, choć w uzasadnieniu wniosku pisze się o "licznych, sporach i wątpliwościach dotyczących kwestii ściśle prawnych", to nie wiadomo o jakie to konkretnie kwestie "ściśle prawne" idzie i czy są to te same kwestie, o które idzie w pytaniu, czy rzeczywiście są to kwestie "ściśle prawne" i czy też powodem sporów oraz wątpliwości nie jest tylko po prostu niezadowolenie z dokonanej przez ustawodawcę zmiany stanu prawnego, polegającej na arbitralnym - co trzeba przyznać -poddaniu pracowników instytucji kultury innemu reżymowi prawnemu /odebraniu ich pracodawcy charakteru jednostki sfery budżetowej/ i w konsekwencji wyłączeniu ich z zakresu podmiotowego zastosowania ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym.
Co więcej, w uzasadnieniu wniosku pisze się, że w następstwie zmian wprowadzonych przez ustawę z 21 stycznia 2000 r. pracowników instytucji kultury przestały obejmować przepisy ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym, co może być odczytane w ten sposób, że w tym zakresie wnioskodawca nie ma wątpliwości.
Według prokuratora Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych nie wykazało jaki przepis prawa pracy lub ubezpieczeń społecznych budzi wątpliwości wymagające wykładni Sądu Najwyższego ani też nie wskazało na rozbieżności w orzecznictwie sądowym wynikające ze stosowania przepisów i wobec tego należy uznać, że jego wniosek nie spełnia wymogów z art. 22 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, tym bardziej że sygnalizowany w nim art. 32 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest jasny i nie budzi wątpliwości, a ponadto przepis ten nie jest przepisem prawa pracy w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.
Mając na względzie powyżej wskazane motywy Sąd Najwyższy postanowił odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione mu pytanie prawne.