Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] września 1999 r. [...], na podstawie art. 119, 121 § 4 i 5 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł.
Powyższe postanowienie zostało wydane po wcześniejszym wezwaniu do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym P.I.N.B. z dnia [...] września 1999 r., a wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 1999 r. [...], nakazującej rozbiórkę szeregu obiektów i urządzeń, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na działce nr [...] położonej w pobliżu miejscowości C.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 1999 r. [...].
Również wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] września 1999 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...].07.2002 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w postanowienia z dnia [...] listopada 1999 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. [...] stwierdził nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 1999 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, dotyczy nie wykonania rozbiórki obiektów i urządzeń budowlanych, która to rozbiórka został nakazana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, "co mieści się w pojęciu przymusowej rozbiórki w rozumieniu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".
Zgodnie z w/w przepisem grzywna powinna być obliczona jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia określono na podstawie art. 121 § 2, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 121 § 5 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i skutkuje stwierdzeniem nieważności postanowienia organu drugiej instancji oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.
Pełnomocnik L. B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wywodzi iż obiekty i urządzenia, których nakazano rozbiórkę, nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i dlatego wadliwe by było zastosowanie przepisu art. 121 § 5 w/w ustawy o postępowanie egzekucyjnym w administracji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2002 r. uzasadniając to tym, że wydanie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, "zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA (por. wyrok NSA z dnia 1999.09.13. sygn. akt 1663/98, LEX nr 48190) mieści się to w pojęciu rozbiórki w rozumieniu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r.".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, pełnomocnik L. B. uzasadnia swoje stanowisko podobnie, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wnosi o oddalenie skargi. Ponadto wyjaśnia, "iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak również nie jest zobligowany do oceny zasadności nałożonego obowiązku rozbiórki i kwalifikacji obiektów nim objętych. Zatem kwestia, czy objęte obowiązkiem rozbiórki obiekty są, jak twierdzi skarżący, obiektami tymczasowymi i urządzeniami technicznymi zdefiniowanymi w art. 3 pkt 3, 4, 5 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie podlega ocenie na etapie postępowania o nałożenie grzywny".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2002 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 16 § 1 kpa po przez uznanie, że postanowienia: Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 1999 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 125 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto w związku z powyższym, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie, zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 157 § 1 kpa, w części stwierdzającej nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 1999 r., znak: [...].
Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2002 r., zostały wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym (na podstawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych pozwalających wzruszyć akty administracyjne (decyzje, postanowienia) ostateczne.
Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności następuje tylko, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa, a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 kpa przesłanki stwierdzenia niezgodności aktu z prawem. Jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego, jest zasada stabilności prawomocnych rozstrzygnięć. Naruszenie więc tej zasady (art. 16 § 1 kpa) jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, pociągającym za sobą stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 620/86 GP 1987, nr 21, s. 8; wyrok NSA z dnia 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 49; wyrok NS z dnia 11 stycznia 1991 r., III ARN 41/90, OSAP 1992, nr 11, s. 60).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 1999 r. przyjął błędnie, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia, powinna być nałożona na podstawie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie na podstawie § 2 tego przepisu. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić, bowiem przepis art. 121 § 5 w/w ustawy, ma zastosowanie jedynie "w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części", co wynika wprost z jego brzmienia. Tymczasem, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia [...] maja 1999 r., w oparciu o którą został wydany tytuł wykonawczy z dnia [...] września 1999 r., nakazująca rozbiórkę "obiektów i urządzeń", w żadnym z punktów osnowy, nie wymienia budynku lub jego części, podobnie w tytule wykonawczym.
Wymienione w decyzji nakazującej rozbiórkę "obiekty i urządzenia" (sanitariaty, pawilony sanitarne, wiaty, kioski, wjazdy, lampy parkowe oświetleniowe, kable energetyczne, przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne) opisane tam szczegółowo, nie mogą odpowiadać określeniu "budynku" z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie może więc w tym przypadku mieć zastosowania przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tym bardziej że jest on bardziej represyjny dla zobowiązanego niż § 2 tego przepisu (wyrok NSA z dnia 17.12.2002 r. sygn. akt 122/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 50).
O tym, kiedy powinien mieć zastosowanie przepis art. 121 § 5 w/w ustawy, nie decyduje to, czy decyzja o nakazie rozbiórki, była wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, lecz przedmiot nakazu rozbiórki as dokładniej to, czy nakazano rozbiórkę "budynku lub jego części". Nietrafnie organ powołuje się tu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999 r., gdyż dotyczy on zupełnie innej kwestii.
Prawdą jest, ze organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania i oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak również nie może dokonywać kwalifikacji obiektów nim objętych, zresztą nikt od organu egzekucyjnego tego nie wymaga. Jak wynika z akt sprawy, organy egzekucyjne pierwszej i drugiej instancji prawidłowo odczytały decyzję nakazującą rozbiórkę, w której nie użyto ani razu określenia "budynek".
Organ egzekucyjny – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. – ten sam organ, który wydał decyzję nakazującą rozbiórkę, również w treści tytułu wykonawczego, nie użył określenia "budynek". Nie można również decyzji o nakazanie rozbiórki "obiektów i urządzeń" czynić zarzutu, że jest niezrozumiała, czy też mało precyzyjna w swych sformułowaniach, co mogłoby sprawiać trudności w jej wykonaniu. Nie jest to więc kwestia badania i oceny zasadności i wykonalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, czy też kwalifikacji prawnej obiektów objętych nim, gdyż tego dokonuje organ orzekający nakaz rozbiórki. Problem wynikł w momencie, kiedy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił stwierdzić nieważność postanowień pierwszej i drugiej instancji w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, bez wcześniejszego wszechstronnego zbadania sprawy. Nie jest to nawet problem odmiennej wykładni przepisu art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest to "błąd w sztuce", błąd w ustaleniach co do faktów.
Organ administracji publicznej przed stwierdzeniem nieważności decyzji lub postanowienia, powinien szczególnie wnikliwie przeprowadzić postępowanie uwzględniając w pełni przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, mając na uwadze nadzwyczajny charakter tego postępowania. Nie można wszczynać z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie zapoznając się z treścią decyzji administracyjnej, która jest źródłem obowiązku, który podlega wyegzekwowaniu w drodze postępowania egzekucyjnego i ustawa przewiduje różne środki egzekucyjne zależne od przedmiotu obowiązku, który ma spełnić zobowiązany. Przykładem takiego zróżnicowania środków jest przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę, na wniosek skarżącego, mógł skorygować swój błąd, gdyż pełnomocnik skarżącego we wniosku wskazał, że obiekty których nakazano rozbiórkę nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.
Jednak organ w odniesieniu do tego zarzutu, odwołał się do brzmienia art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, najwyraźniej nie rozumiejąc argumentacji strony skarżącej. Mógł również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skorygować swoje stanowisko, uwzględniając skargę w całości, w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Nie ma chyba wątpliwości, że organy administracji publicznej (wszystkich stopni) orzekające jako organy nadzoru budowlanego, organy administracji architektoniczno-budowlanej, organy egzekucyjne, czy też jako organy sprawujące nad nimi nadzór (Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego), niezależnie od trybu postępowania w jakim wydają rozstrzygnięcia, są zobligowane do posługiwania się pojęciami w brzmieniu i w znaczeniu ustalonym przez ustawodawcę, jak w tym przypadku pojęcie "budynku" określone w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Obowiązek ten dla organów stosujących prawo, wynika z zasady praworządności określonej w art. 6 kpa.
Przyjęcie odmiennego stanowiska, stanowiłoby naruszenie podstawowej zasady działania administracji publicznej w praworządnym państwie, wyrażonej w art. 6 kpa.
Przypomnienie tej oczywistej zasady, mającej zastosowanie w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej, wydaje się niezbędne z uwagi na argumentację jaką zawarł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniach swoich decyzji i w odpowiedzi na skargę.
Konsekwencją tego, ze bez istnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 kpa, stwierdzono nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 1999 r. jest również to, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2002 r., zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 157 § 1 kpa w części stwierdzającej nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 1999 r.
W świetle powyższych ustaleń, przy braku przesłanek z art. 156 § 1 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r., nie miał prawa stwierdzić nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 1999 r., gdyż stanowi to naruszenie właściwości określonej w art. 157 § 1 kpa i co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa do stwierdzenia nieważności w tej części postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (wyrok NSA z dnia 07.10.1982 r. sygn. akt II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95; wyrok SN z dnia 29.05.1991 r. III ARN 17/91, P i P 1992, nr 3; wyrok NSA z dnia 15.06.1992 r. sygn. akt IV SA 218/92 OSP 1994, nr 9, poz. 162; wyrok NSA z dnia 12.07.1994 r. sygn. akt II SA 781/93 OSP 1995, nr 1, poz. 25).
Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy są dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.