Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 maja 1991 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 12 kwietnia 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady Ceramiczne - wł. inż. Stanisława W. w S., pow. G., oraz orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 18 marca 1959 r., stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. tego przedsiębiorstwa wraz z nieruchomością o powierzchni 2 ha 5101 m2, wchodzącą w skład przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przy ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego powyższym zarządzeniem powierzono sprawowanie tego zarządu Zakładom Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych w G. Do dnia ustanowienia zarządu właściciel nieprzerwanie prowadził wyrób cegieł, zatrudniając 29 pracowników, a roczna produkcja wynosiła 96 mln jednostek. Po stwierdzeniu przejścia przedsiębiorstwa wraz z nieruchomością na własność Państwa prawo własności zostało wpisane do księgi wieczystej Kw nr 5333. Po zmianach organizacyjnych cegielnię posiadało Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w Rz., następnie Zakłady Ceramiki Budowlanej w T., a obecnie Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w N.S., znajdujące się w likwidacji. Stanisław W. zmarł w dniu 14 maja 1986 r., a jego następcami prawnymi są dzieci: Przemysław, Stanisław i Krzysztof W. oraz Zofia K., Wanda W., Wacław i Maria P. Z wnioskiem v stwierdzenie nieważności wystąpili wszyscy spadkobiercy reprezentowani przez pełnomocnika. Zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu nastąpiło w rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego /Dziennik Praw Państwa Polskiego nr 21 poz. 67/, gdyż przedsiębiorstwo nie należało do kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie. Prawną konsekwencją nieważności zarządzenia o zarządzie jest to, że do tego przedsiębiorstwa nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym /Dz.U. nr 11 poz. 37 ze zm./. W konsekwencji należało również stwierdzić nieważność orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w N.S. /w likwidacji/ wnosi o uchylenie wydanej decyzji i przekazanie sprawy organowi właściwemu, to jest Ministrowi Rynku Wewnętrznego. Organ ten, zdaniem strony skarżącej, jest właściwy na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Rynku Wewnętrznego /Dz.U. nr 33 poz. 177/.
Skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w dniu 19 czerwca 1991 r. W tym samym dniu i do tego samego organu złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stosownie do art. 127 par. 3 Kpa. Wniosek złożyło P.P.H. "C." Spółka z o.o. w G., będące w posiadaniu likwidowanego przedsiębiorstwa na podstawie umowy określonej w zarządzeniu o likwidacji.
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 9 września 1991 r. przesłano skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Odpowiedź na skargę zawiera wniosek o jej odrzucenie na podstawie art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 września 1980 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że według uchwały Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91, dotyczącej wykładni art. 14 wymienionej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym /instancyjnym/, a datę wszczęcia tego nowego postępowania określa się w zasadzie art. 61 Kpa. W niniejszej sprawie /dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji/ toczyło się postępowanie w trybie nadzoru i jego wszczęcie nastąpiło na skutek wniosku pełnomocnika następców prawnych właściciela nieruchomości z dnia 21 marca 1991 r. Artykuł 14 ustawy wymienionej w odpowiedzi na skargę nie ma tu zastosowania. Z tego względu skarga nie podlegała odrzuceniu.
Kodeks postępowania administracyjnego /art. 15, art. 127 par. 1/ wprowadził zasadę dwuinstancyjności, polegającą na przyznaniu stronie uprawnienia do dwukrotnego w toku instancji rozpatrzenia jej sprawy. Od tej zasady przewidziane są wyjątki. Wyjątek taki dotyczy wydania decyzji w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej /art. 127 par. 3 Kpa/. W tym jednak wypadku, choć nie przysługuje odwołanie, strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Artykuł 127 par. 3 Kpa zawiera tylko jedną wskazówkę co do charakteru wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a więc przepisy rozdziału 10 działu II Kpa.
Wniosek przewidziany w art. 127 par. 3 Kpa, stwarzający stronie uprawnienie do skorzystania z określonego w tym przepisie środka prawnego, nakłada z natury rzeczy na organ administracji obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Naczelny organ administracji państwowej /tak samo zresztą jak kolegium odwoławcze przy sejmiku samorządowym - art. 127 par. 4 Kpa/ musi w każdym wypadku taki wniosek rozpatrzyć.
Według powszechnie przyjętego poglądu wyczerpanie trybu określonego w art. 127 par. 3 Kpa nie jest konieczne dla zaskarżenia decyzji naczelnego organu administracji do sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem równoznaczne z potrzebą wyczerpania toku instancji, określoną w art. 198 Kpa, skoro w tym wypadku postępowanie jest jednoinstancyjne. Taka reguła przesądza w sensie negatywnym o możliwości odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 204 par. 1 Kpa. Stwierdzenie to odnosi się zarówno do sytuacji, gdy wniosek z art. 127 par. 3 Kpa w ogóle nie został złożony, jak i do sytuacji, gdy wniosek taki złożono, ale nie został on przez organ rozpatrzony przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego. Wówczas bowiem również nie ma sytuacji polegającej na niewyczerpaniu toku instancji w rozumieniu art. 198 Kpa. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie i dlatego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogło stanowić podstawy do odrzucenia skargi.
Jak wyżej wskazano, złożenie przez stronę wniosku na podstawie art. 127 par. 3 Kpa zobowiązuje naczelny organ administracji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Obowiązku tego nie uchyla późniejsze czy też nawet równoczesne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Ponowne bowiem rozpatrzenie sprawy na podstawie omawianego przepisu następuje w toku postępowania administracyjnego, a postępowanie to poprzedza postępowanie przed sądem administracyjnym na skutek złożenia skargi. Zasada, iż postępowanie administracyjne poprzedza postępowanie przed sądem administracyjnym, powoduje, że bez uprzedniego zakończenia postępowania administracyjnego nie może się toczyć postępowanie sądowe. Ta zasada oraz generalnie negatywny stosunek polskiego prawa w kwestii dopuszczalności konkurencji środków prawnych przysługującym stronom pozwala na stwierdzenie, że w razie równoczesnego złożenia wniosku przewidzianego w art. 127 par. 3 Kpa i skargi do sądu administracyjnego pierwszeństwo ma wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który stanowi przeszkodę w rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny. Jest to przeszkoda o charakterze przejściowym, co według teorii postępowania cywilnego /W. Siedlecki: Postępowanie cywilne, Warszawa 1959, s. 78/ stanowi podstawę zawieszenia postępowania.
Przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w tym także przepisy o zawieszeniu postępowania, mają w postępowaniu przed sądem administracyjnym odpowiednie zastosowanie /art. 211 Kpa/, z uwzględnieniem swoistego charakteru postępowania przed tym sądem. Odpowiednie zatem stosowanie art. 177 par. 1 pkt 3 Kpc w postępowaniu przed sądem administracyjnym uzasadnia zawieszenie postępowania wówczas, gdy zostało wszczęte postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji państwowej w trybie art. 127 par. 3 Kpa. Jak wiadomo, art. 177 par.1 pkt 3 Kpc przewiduje zależność pomiędzy postępowaniem sądowym a wydaniem decyzji w postępowaniu administracyjnym. Taka zależność w razie złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji jest oczywista.
Skoro w niniejszej sprawie dotychczas nie rozpoznano wniosku z dnia 18 czerwca 1991 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 177 par. 1 pkt 3 Kpc w związku z art. 211 Kpa należało postanowić jak w sentencji.
Z akt sprawy nie wynika, jakie uprawnienia do mienia likwidowanego Przedsiębiorstwa przysługują Przedsiębiorstwu "C." w G., a wobec tego czy jednostka ta jest stroną postępowania. Kwestia ta, jako dotycząca sfery uprawnień wynikających z prawa materialnego, podlega uprzedniej ocenie organu administracji w ramach rozpoznania wniosku z art. 127 par. 3 Kpa.