Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 listopada 1992 r., wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ oraz par. 2, par. 3 ust. 1 i 3, par. 4, 6 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315 ze zm./, orzeczono o zwrocie na rzecz Władysława S. wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem 747/1, o powierzchni 1974 m2, położonej przy ul. G. w O. Równocześnie decyzją tą zobowiązano Władysława S. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 18.210.000 zł zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego mu za wywłaszczoną nieruchomość, a także do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 80.827.000 zł stanowiącej wartość zwaloryzowanych nakładów na tej nieruchomości, zwiększających jej wartość w chwili wydania, przy czym kwoty te mają być wpłacone na konto Urzędu Rejonowego w O. w terminie 30 dni od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia 25 lipca 1977 r. z przeznaczeniem pod budowę siedziby byłego KW PZPR w O. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji, uwzględniając wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1991 r. IV SA 775/91, którego mocą uchylono decyzję organu drugiej i pierwszej instancji w sprawie odmowy zwrotu tej nieruchomości, ustalił, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż organizacja polityczna, na której rzecz nastąpiło wywłaszczenie pod budowę jej siedziby, utraciła byt prawny. W chwili obecnej nieruchomość ta wchodzi w skład terenu, na którym wzniesiono budynek Urzędu Wojewódzkiego w O. i garaże, a na części nieruchomości została urządzona zieleń. Z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wypłacono poprzedniemu właścicielowi 29.373 zł, w związku z czym kwota ta, po zwaloryzowaniu /18.210.000 zł/, podlega zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa. Podlega także zwrotowi na podstawie par. 4 cytowanego rozporządzenia wartość nakładów poczynionych na tej nieruchomości, polegających na osuszeniu terenu i jego niwelacji, zwiększających wartość nieruchomości. Wartość tych nakładów za jeden metr kwadratowy gruntu - po jej zwaloryzowaniu - wynosi 40.946 zł, a za 1.974 m2 - ogółem 80.827.000 zł; kwota ta podlega zwrotowi na rzecz Urzędu Rejonowego w O., reprezentującego Skarb Państwa.
W odwołaniu od tej decyzji Władysław S. zakwestionował decyzję w części orzekającej o zwrocie poniesionych na nieruchomość nakładów, jako nieuzasadnioną, a ponadto wniósł o ustalenie na jego rzecz odszkodowania w wysokości 350.000.000 zł za część gruntu faktycznie zabudowaną.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 14 kwietnia 1993 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zarzut podniesiony w odwołaniu nie jest uzasadniony. Na podstawie dokumentów przedstawionych przez Zakład Obsługi Urzędu Wojewódzkiego w O. /protokoły z dnia 16 grudnia 1980 r. i z dnia 28 marca 1981 r./ ustalono, iż nakłady poniesione w latach 1980-1981, zwiększające wartość wywłaszczonej nieruchomości, dotyczą tylko przebudowy rowu osuszającego teren /840.216 zł/ oraz niwelacji terenu /832.871 zł/ obejmującego obszar 17.623 m2. Wartość tych nakładów na 1 m2 terenu, obejmującego obszar 17.623 m2, po ich zwaloryzowaniu wyniosła 40.945 zł. Nakłady zatem na nieruchomość skarżącego - po ich zwaloryzowaniu - wyniosły łącznie 80.827.000 zł /40.946 zł x 1.974 m2/ i podlegają one zwrotowi. Nieuzasadnione natomiast jest żądanie dotyczące wydzielenia części gruntu znajdującego się pod budynkiem i ustalenia wysokości nakładów tylko w stosunku do tej części nieruchomości, albowiem nakłady podlegają rozliczeniu w stosunku do całości wywłaszczonego terenu.
Na powyższą decyzję Władysław S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze nie zgłasza zarzutów przeciwko decyzji ostatecznej organu odwoławczego, lecz jedynie prosi "o udzielenie mu pomocy w ostatecznym załatwieniu jego sprawy o zwrot działki wywłaszczonej pod budowę Komitetu Wojewódzkiego PZPR w O.". Według skarżącego, Urząd Wojewódzki w O. opieszale załatwia sprawę wykupu spornej działki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. W toku rozprawy sądowej, precyzując żądanie skargi, skarżący podał, że kwestionuje zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części zobowiązującej go do zwrotu zwaloryzowanej kwoty nakładów na zwracaną mu nieruchomość, które - zdaniem organów orzekających w sprawie - zwiększają wartość wywłaszczonej nieruchomości w chwili jej wydania poprzedniemu właścicielowi.
Stosownie do par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315/ w razie zwiększenia wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu właściciel, któremu zwracana jest taka nieruchomość, zwraca kwoty nakładów na tej nieruchomości, zwiększających jej wartość w chwili wydania, z wyjątkiem kosztów nakładów, z których nie może skorzystać. W myśl natomiast par. 6 cytowanego rozporządzenia zwracana kwota nakładów podlega rewaloryzacji uwzględniającej zmianę siły nabywczej pieniądza.
Uwzględniając treść wymagań wynikających z par. 4 cytowanego rozporządzenia, należy stwierdzić, że nie ma możliwości prawidłowego zastosowania tego przepisu bez wyczerpującego ustalenia, czy zachodzą określone w nim przesłanki do obciążenia poprzedniego właściciela obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanej kwoty nakładów na nieruchomości. Zgodnie z powołanym przepisem, zwrotowi podlegają tylko te nakłady na wywłaszczonej nieruchomości, które zwiększają jej wartość w chwili wydania, jednakże z wyłączeniem nakładów, z których poprzedni właściciel nie może skorzystać. Bez szczegółowego wyjaśnienia tych zasadniczych kwestii w zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie o zwrocie nakładów musi być ocenione jako dowolne, tym bardziej że wartość poczynionych nakładów odniesiono globalnie do wielokrotnie większego terenu, w którego skład weszła także nieruchomość odjęta skarżącemu w trybie wywłaszczenia. Natomiast proste rachunkowe ustalenie kwoty nakładów na 1 m2 całej powierzchni gruntów, które miały wynikać z ich osuszenia i niwelacji, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do prawidłowego ustalenia wysokości nakładów przypadających na nieruchomość skarżącego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy orzekające o zwrocie nakładów na wywłaszczonej nieruchomości uwzględniały normatywne pojęcie nakładów ponoszonych przez posiadacza nieruchomości w dobrej wierze według wymagań określonych w art. 226 par. 1 kodeksu cywilnego. Zawarte w art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ odesłanie w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie do przepisów kodeksu cywilnego należy odnieść także do takich pojęć, jak "zwrot kwot nakładów", o których mowa w par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 315/, gdyż przepis ten nie zawiera pełnej regulacji normatywnego pojęcia nakładów.
W rozpoznawanej sprawie chodzi o to, aby prawidłowo ustalić tylko te kwoty nakładów na wywłaszczonej nieruchomości zwiększających jej wartość w chwili wydania, z których poprzedni właściciel może skorzystać, a nie globalne kwoty nakładów odnoszących się do większej liczby wywłaszczonych nieruchomości, o których zwrocie nie orzekano w rozpoznawanej sprawie (...). Jeżeli do dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie nie będzie wystarczający materiał dowodowy zebrany w sprawie, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy rozważyć celowość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego /art. 84 par. 1 Kpa/; na podstawie dokumentacji oceniłby on wartość nakładów poniesionych na wywłaszczoną nieruchomość, zwiększających jej wartość w chwili wydania, z których skarżący może obecnie skorzystać.
Wskazane braki, świadczące o niewyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości pełnego jej rozpatrzenia na tle przepisów prawa materialnego ani oceny decyzji przez Sąd z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Naruszenia, o których mowa, dotyczą art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Miały one istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego względu, stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa, orzeczono jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.