Uzasadnienie
Decyzją Wojewody W. (...) z dnia 28 grudnia 1998 r., z powołaniem się na przepisy art. 12 ust. 3, art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/ - odmówiono Joannie F. nadania uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych. W uzasadnieniu decyzji powołano się na "Szczegółowy program egzaminu na uprawnienia budowlane", zatwierdzony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego egzamin testowy uważa się za zdany, jeżeli udzielono prawidłowych odpowiedzi na co najmniej 75 procent liczby pytań /w warunkach sprawy 45 pytań/. Wnioskodawczyni nie spełniła tego kryterium gdyż w toku pisemnego testu udzieliła prawidłowej odpowiedzi jedynie na 42 pytań co jest równoznaczne z uzyskaniem oceny negatywnej wobec czego Komisja Egzaminacyjna nie dopuściła zainteresowanej do egzaminu ustnego. Uzasadnia to, w ocenie Wojewody, odmowę nadania uprawnień w oparciu o powołane w osnowie decyzji przepisy prawa.
Decyzją z dnia 25 maja 1999 r., wydaną z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania Joanny F., na podstawie art. 138 par. 2 Kpa - uchylono w całości decyzję Wojewody W. z dnia 28 grudnia 1998 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W motywach decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono m.in.: "Podzielić należy stanowisko Skarżącej dotyczące niejasności odpowiedzi na konkretne pytania (...)". Wskazano także, iż w pytaniach testowych do treści poszczególnych Polskich Norm wykroczono poza ustalenia określone w Ramowych Wytycznych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji oraz przeprowadzenia ponownego egzaminu pisemnego przy czym zainteresowana powinna być zwolniona z opłaty egzaminacyjnej.
W skardze, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 1999 r., skarżąca Joanna F. wnosiła o jej uchylenie podnosząc, iż decyzja ta potwierdza jedynie fakt wadliwego przeprowadzenia egzaminu oraz wskazuje na możliwość ponownego zdawania egzaminu /do czego wszakże niepotrzebna jest zgoda organu odwoławczego/. Poza tym, jak wykazuje skarżąca, zaistniała znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy i nie ma przeszkód w nadaniu jej uprawnień. Wszystkie te względy, jak wywodzi skarżąca, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o nadanie uprawnień.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie powołując się na argumentacje przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzutom skargi nie można odmówić słuszności przy czym sąd, nie będąc związany granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, z urzędu wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 par. 1 oraz art. 138 par. 1 Kpa.
Przede wszystkim należy wskazać, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 par. 1 Kpa gdyż nie zawiera pełnego oraz wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie zawiera także, w szeregu kwestiach, jednoznacznego stanowiska organu w odniesieniu do zarzutów odwołującej się, które umożliwiałoby dokonanie przez sąd oceny legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonej decyzji. Już tylko z tej przyczyny tego rodzaju wada decyzji obligowała sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przykładowo stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Podzielić należy stanowisko Skarżącej dotyczące niejasności odpowiedzi na konkretne pytania (...)" - w istocie niczego nie wyjaśnia a w każdym bądź razie nie wiadomo czy w ocenie organu odwoławczego owa niejasność dotyczyła tylko pytania trzeciego czy też szeregu innych, jak to twierdziła skarżąca. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zwrócił również uwagi na uchybienie organu I instancji polegające na tym, że zainteresowanej, kwestionującej poprawność pytań testowych, nie umożliwiono zajęcia stanowiska w tym przedmiocie.
Niezależnie od tego nie wiadomo, czy w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji uprawniony był do dokonania weryfikacji wyników egzaminu testowego a w tym czy rzeczą organu I instancji, w toku ponownego rozpoznania sprawy, będzie zajęcie stanowiska i udzielenie odpowiedzi na pytanie czy skarżąca zdała egzamin testowy czy też nie zdobyła wystarczającej ilości punktów. Organ odwoławczy zatem, z naruszeniem art. 138 par. 1 Kpa, uchylił się od zajęcia stanowiska w omawianej kwestii. W tym zresztą tkwi istota sprawy.
Stosownie do przepisu art. 12 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego o uzyskaniu uprawnień budowlanych orzeka wojewoda zaś warunkiem ich nadania jest złożenie egzaminu przed komisją egzaminacyjną. Kwestie szczegółowe normuje rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/. Na tle tych unormowań rozważenia wymaga relacja pomiędzy uprawnieniami wojewody, który jest organem podejmującym decyzję o nadaniu uprawnień, a wynikami egzaminu, które stwierdza komisja egzaminacyjna w sytuacji gdy zainteresowany kwestionuje ocenę komisji.
W ocenie sądu oczywistym jest, iż osoba zainteresowana, z braku unormowań prawnych, nie ma wprost środka prawnego do podważenia oceny Komisji, jednakże nie może być pozbawiona możliwości wykazywania, że postępowanie kwalifikacyjne czy ocena komisji egzaminacyjnej są wadliwe. Stąd też zarzuty w tej mierze osoba zainteresowana może kierować do organu nadającego uprawnienia zaś obowiązkiem organu jest zarówno ich ocena jak i ewentualna weryfikacja ocen komisji egzaminacyjnej. O ile bowiem czynności sprawdzające, podejmowane przez komisję egzaminacyjną, nie są postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, to postępowanie kwalifikacyjne prowadzone przez wojewodę, w sprawie nadania uprawnień budowlanych, jest niewątpliwie indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami. Dlatego też organ, orzekający o nadaniu uprawnień, władny jest dokonywać oceny prawidłowości czynności podejmowanych przez komisję egzaminacyjną.
Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym nadawania uprawnień budowlanych, nie zajęto jednoznacznego stanowiska w omawianej materii, jednakże można i należy sięgnąć do powszechnie przyjmowanej wykładni dot. nadawania uprawnień i licencji w innych zawodach a także dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego przy przyjmowaniu na pierwszy rok studiów /por. przykładowo m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1999 r. III RN 108/99 - OSNAPU 2000 nr 18 poz. 676 a także wyrok NSA z dnia 15 września 1998 r. II SA 1087/98 oraz z dnia 5 czerwca 1998 r. II SA 507/98 - nie publ./.
Reasumując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania uprawnień budowlanych, prowadzone przez organ administracji publicznej na podstawie art. 12 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/ jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej. Skoro tak to obowiązkiem organu było udzielenie odpowiedzi na pytanie czy czynności sprawdzające, podejmowane przez komisję egzaminacyjną, były prawidłowe /łącznie z treścią pytań/ a także czy skarżąca, jak twierdzi, udzieliła prawidłowej odpowiedzi na pytania testowe, a w konsekwencji czy uzyskała odpowiednią liczbę punktów, pozwalających na pozytywną ocenę egzaminu pisemnego.
Brak tych ustaleń w zaskarżonej decyzji wyłącza możliwość oceny jej legalności, co powoduje konieczność jej uchylenia. Nie sposób wykluczyć, po uzupełnieniu omawianych braków w ustaleniach faktycznych i ponownej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż skarżąca uzyskała odpowiednią liczbę punktów. W takim przypadku rzeczą organu odwoławczego, nawet w przypadku wydania decyzji kasatoryjnej, będzie udzielenie stosownych wskazań w zależności od wyników dokonanej oceny, niewątpliwie odmiennych od dotychczasowych a w każdym bądź razie ustosunkowujących się do wywodów i argumentacji skarżącej. Inaczej rzecz ujmując nawet w sytuacji wydania decyzji kasatoryjnej, po ponownym rozpoznaniu sprawy /gdyby zarzuty skarżącej okażą się nieuzasadnione/, jednoznacznego rozstrzygnięcia wymagają podniesione przez skarżącą zarzuty a także zajęcie stanowiska w odniesieniu do ocen komisji egzaminacyjnej. Otwartą kwestią jest również poczynienie niezbędnych ustaleń, wiążących się z zarzutami skargi, które kwestionują zakres uprawnień /z których część skarżąca posiada/.
W tym stanie rzeczy skoro braki w zaskarżonej decyzji wyłączają możliwość oceny jej legalności należało na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec jak w sentencji.