Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w trybie art. 127 par. 3 Kpa orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia 28 września 2001 r. (...) w przedmiocie nie wyrażenia zgody na lokalizację projektowanej stacji tankowania gazem na działkach nr 72/8 i 72/11 przy drodze krajowej nr 8 w m. N.-B. oraz o umorzeniu postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu powyższej decyzji podano, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Katarzyny K. o zaopiniowanie projektu zagospodarowania terenu pod budowę stacji tankowania gazem. Decyzją z dnia 28 września 2001 r. orzeczono o nie wyrażeniu zgody na lokalizację tej inwestycji. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa.
Po rozpoznaniu tego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Publicznych stwierdził, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ właściwy w sprawie sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Zarządca drogi krajowej nr 8, to jest Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, w którego imieniu działa Dyrektor Oddziału Centralnego Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych mógłby natomiast zająć stanowisko /wyrazić opinię/ w sprawie lokalizacji stacji paliwowej ale tylko w przypadku, gdyby z żądaniem takim wystąpił Wójt Gminy Ż.-W. w ramach tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. To decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać m.in. warunki obsługi planowanej inwestycji w zakresie komunikacji /art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/, czyli dostępu do drogi publicznej, a wypowiadanie się w tej sprawie należy do kompetencji i właściwości zarządcy drogi. Przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt powinien był zwrócić się do zarządcy drogi z żądaniem "podjęcia współdziałania celem uzyskania stanowiska w formie postanowienia, zamiast przerzucania tego obowiązku na stronę. Najluźniejszą formą współdziałania, o którym mowa, jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii, czego nie należy utożsamiać z wymogiem uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach określonych w art. 40 ust. 4 cyt. ustawy z organami tam wymienionymi."W dalszej części uzasadnienia stwierdza się, iż "Ponieważ pogwałcenie obowiązku współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji /art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa/ stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a w Konsekwencji tego również możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez stronę /art. 153 Kpa/. Wójt Gminy Ż.-W. powinien wznowić postępowanie zakończone własną decyzją z dnia 19 czerwca 2001 r. (...) i wezwać zarządcę drogi do zajęcia stanowiska w trybie art. 106 Kpa. Przepisy o współdziałaniu nie ustanawiają bowiem żadnych wyjątków, na skutek czego nie jest możliwe zajęcie stanowiska przez organ współdziałający już po wydaniu decyzji przez organ prowadzący postępowanie w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Ż.-W. kwestionując wyrażone w uzasadnieniu tej decyzji stanowisko, iż wydana przez Wójta Gminy Ż.-W. z dnia 19 czerwca 2001 r. (...) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji narusza prawo wobec nie zachowania wymogu współdziałania w trybie art. 106 Kpa z zarządcą drogi. W ocenie skarżącej Gminy zarządca drogi nie jest organem opiniującym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na regulację zawartą w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś na etapie pozwolenia na budowę inwestor powinien uzyskać zgodę zarządcy drogi na zjazd na drogę publiczną.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie ze wskazaniem, iż zaskarżona decyzja została wydana na wniosek osoby zamierzającej zrealizować stację tankowania gazem a ponadto prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego służyło tylko stronie, a nie "Wójtowi Gminy Ż.-W., któremu doręczono tą decyzję tylko do wiadomości, bez pokwitowania." Jednocześnie organ orzekający w związku z zarzutami skargi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do tego, iż Wójt Gminy Ż.-W. był zobowiązany przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji podjąć współdziałanie s zarządcą drogi na podstawie art. 106 Kpa. Stanowisko to potwierdza według organu wskazane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie mogła być uwzględniona z tej przyczyny, iż jak to zasadnie podnosi się w odpowiedzi na skargę, stroną postępowania w sprawie był wyłącznie podmiot ubiegający się o wydanie orzeczenia przez organ właściwy w sprawach, dróg publicznych /Generalny Dyrektor Dróg Publicznych/. Istotnie, jak to wynika z treści zaskarżonej decyzji, jako podmiot, któremu doręcza się zaskarżoną decyzję "do wiadomości", wskazano "Urząd Gminy Ż.-W." Z tego wynika, iż Gmina Ż.-W. nie była traktowana w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie jako podmiot mający interes prawny w jej rozstrzygnięciu /art. 28 Kpa/.
Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę do tego Sądu może wnieść podmiot, mający w tym interes prawny.Gmina Ż.-W. natomiast nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie jako strona. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powołała się także na to, iż ma w sprawie własny interes prawny /wynikający z przepisów prawa materialnego/, lecz jedynie podniosła zarzuty odnoszące się do poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, jakie w ocenie organu orzekającego ciążą obowiązki procesowe na Wójcie skarżącej Gminy.
Orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż niezadowolenie ze stanowiska organu orzekającego w sprawie co do poglądów prawnych zawartych w uzasadnieniu nie daje podstaw do przyjęcia, iż podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu i nie wykazał interesu prawnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, może skutecznie wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego li tylko z tego powodu, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu w kwestii oceny prawnej wyrażonej przez ten organ.
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za niezbędne odniesienie się niniejszym wyrokiem do kwestii podniesionej w skardze, a to do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Otóż rzeczywiście stosownie do art. 106 Kpa "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ." Jak jednak z tego przepisu wyraźnie wynika, musi istnieć przepis sprawa materialnego administracyjnego, który wymaga przed wydaniem decyzji przez właściwy organ podjęcia postępowania w trybie art. 106 Kpa w celu uzyskania stanowiska innego organu /określonego jako organ współdziałający w sprawie/.
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w artykule 40 ust. 4, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wymieniała zarządcy drogi jako organu współdziałającego, to jest takiego, z którym w trybie art. 106 Kpa organ gminy - Wójt Gminy Ż.-W., miał obowiązek porozumieć się w sprawie zajęcia stanowiska przez ten organ. Takiego wymogu nie można również wyprowadzić z art. 42 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, wymagającego określenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu warunków obsługi planowanej inwestycji w zakresie komunikacji. W odniesieniu do inwestycji lokalizowanej np. przy drodze krajowej, lub linii kolejowej, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinno się wskazać, iż należy spełnić warunki wynikające z odpowiednich przepisów /ustawy o drogach publicznych, ustawy o transporcie kolejowym/. Kontrolę natomiast zachowania wymogów określonych w odpowiednich przepisach sprawuje organ architektoniczno-budowlany wydający pozwolenie na budowę. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wymaga przecież dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, wymaganych przepisami szczególnymi, zaś art. 34 ust. 3 pkt 3 przewiduje, iż projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb różnego rodzaju oświadczenia, w tym dotyczące przyłączenia do dróg lądowych.
Z powyższego wynika, iż uzgodnień dotyczących sytuowania obiektów w odniesieniu do dróg publicznych nie dokonuje się na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ gminy /wójta, burmistrza, prezydenta/, lecz przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia przez organ architektoniczno-budowlany inwestor stosowne stanowiska wymagane przepisami szczególnymi musi uzyskać we własnym zakresie i wykazać spełnienie wymogów w tym zakresie odpowiednią dokumentacją dołączoną do wniosku o pozwolenie na budowę.
W tym stanie rzeczy kategoryczne stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii "pogwałcenia obowiązku współdziałania" przez organ gminy, wskazywanie na "przerzucanie na stronę" tego obowiązku jak też twierdzenie, iż organ gminy "powinien wznowić postępowanie zakończone decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" dla danej inwestycji, jest co najmniej nieporozumieniem. Powołane natomiast przez organ orzekający w sprawie administracyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego były wprawdzie wydane w kwestii współdziałania organów administracji publicznej na podstawie art. 106 Kpa, jednakże nie miały bezpośredniego związku z przedmiotem niniejszej sprawy, nie można więc podzielić stanowiska organu, że potwierdzają one pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji.
Omówiony stan prawny odnosi się do spraw prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., kiedy to decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Odmienne regulacje zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/, w której /art. 53 ust. 4 pkt 9/ przewiduje się, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego /odnosi się to też do decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej innych inwestycji/, musi być poprzedzona uzgodnieniem dokonanym w trybie art. 106 Kpa w razie, gdy inwestycja ma być usytuowana w obszarze przyległym do pasa drogowego lub w obszarze przyległym do ujętej w planie zagospodarowania przestrzennego projektowanej inwestycji drogowej.
Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jednak wydawana w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym ma być realizowana. To samo odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te stanowią tzw. "mini plan zagospodarowania przestrzennego". Tylko w razie sytuowania inwestycji na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został wydany jako przepis gminny do dnia 1 stycznia 1595 r., zachowującym ważność do końca 2003 r., stosownie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. do końca 2003 r. wymaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy, z zachowaniem z pewnymi zastrzeżeniami, przepisów nowej ustawy regulującej problematykę zagospodarowania przestrzennego a w tym także obowiązku dokonania wymaganych uzgodnień ze wskazanymi ustawą organami /m.in. zarządem drogi/. Na terenach na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o warunkach zabudowy nie będą wydawane, zaś po złożeniu wniosku przez inwestora do starosty jako organu architektoniczno-budowlanego o wydanie pozwolenia na budowę, wraz z wszelkimi wymaganymi stanowiskami właściwych organów /w tym zarządcy drogi/ będzie wydawane pozwolenie na budowę, po stwierdzeniu zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.