Uzasadnienie
W 1957 r. Otto i Małgorzata małżonkowie P. nabyli od Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego terenu, położonego w G. przy ul. W. nr 12. Nieruchomość ta została zabudowana domem jednorodzinnym.
W 1973 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu, jak też prawo własności wzniesionych na nim budynków, przysługujące następcom prawnym małżonków P., zostało wywłaszczone decyzją administracyjną, ze względu na budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego. Spółdzielcze osiedle mieszkaniowe zostało zrealizowane, przy czym nieruchomość i znajdujący się na niej budynek okazały się zbędne na cel, dla którego orzeczono wywłaszczenie. Następcy prawni małżonków P., zamieszkujący nieprzerwanie w wywłaszczonym budynku, wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości na ich rzecz.
Naczelnik Miasta G. decyzją z dnia 17 czerwca 1988 r. odmówił zwrotu nieruchomości, wyrażając pogląd, że art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../ nie ma zastosowania do nieruchomości, które były oddane w użytkowanie wieczyste, a następnie zostały wywłaszczone.
Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją nr G.II.8211/14/88 Głównego Geodety Wojewódzkiego w Suwałkach z dnia 29 lipca 1988 r., który w jej uzasadnieniu stwierdził, że z faktu, iż zgodnie z art. 19 cytowanej ustawy do gruntów państwowych oddanych w użytkowanie wieczyste stosuje się przepisy księgi II kodeksu cywilnego, oraz z faktu, iż do ustanowienia i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego stosuje się przepisy o ustanowieniu i przeniesieniu prawa własności nieruchomości /art. 234 i 237 Kc/ nie wynika, aby do nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste i następnie wywłaszczonych miał zastosowanie art. 74 ustawy o gospodarce gruntami. Przepis ten bowiem stanowi jednoznacznie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej na rzecz poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych. Ponadto art. 81 tej ustawy wskazuje, że niektóre wcześniejsze jej przepisy, zawarte w artykułach 75-80, stosuje się odpowiednio do wieczystego użytkownika. Artykuł 81 jednak nie przewiduje możliwości odpowiedniego stosowania art. 74 w stosunku do nieruchomości, które przed wywłaszczeniem były przedmiotem użytkowania wieczystego. Oprócz tego przepisy wykonawcze do powyższej ustawy, zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 47 poz. 243/, precyzując w par. 1pkt 2 pojęcie właściciela nieruchomości, a następnie określając zasady rozliczeń, stanowią jedynie o właścicielu, a nie o użytkowniku wieczystym. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że sprawa mogłaby być rozważana na zasadach ogólnych, to jest jako ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców prawnych małżonków P. w odrębnym postępowaniu.
W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik następców prawnych małżonków P. w osobach Franciszka, Rudolfa i Elizabeth P. oraz Doroty L. podniósł, że w początkowej fazie postępowania Urząd Miejski w G. zmierzał do zwrócenia spornej nieruchomości jego mocodawcom, o czym świadczy fakt, że określił wartość nieruchomości mającej podlegać zwrotowi na 383.126 zł. W tym samym czasie orzekł o zwrocie innej nieruchomości na rzecz następców prawnych innego wywłaszczonego wieczystego użytkownika. Stosownie do art. 19 cytowanej ustawy, do gruntów państwowych oddanych w użytkowanie wieczyste stosuje się przepisy tytułu drugiego księgi drugiej kodeksu cywilnego. W szczególności art. 234 i 237 Kc wyraźnie stwierdzają, że do terenu państwowego oddanego w użytkowanie wieczyste mają zastosowanie przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Oznacza to, że wieczyste użytkowanie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a więc może być sprzedawane, darowane, a w tym wypadku - przy odpowiednim rozliczeniu finansowym - zwrócone. Określając sposób rozliczeń finansowych za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego, art. 60 i 81 omawianej ustawy wyraźnie stanowią, że wysokość odszkodowania ustala się jak za grunt stanowiący własność, co oznacza, iż wieczyste użytkowanie zostało zrównane z własnością i brak jest podstaw prawnych, by można je było różnicować lub inaczej traktować. Powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. należy uznać za chybione. Przepisy tego rozporządzenia nie wymieniają prawa użytkowania wieczystego z tej przyczyny, iż prawo to zostało zrównane z prawem własności nieruchomości w aktach normatywnych wyższego rzędu. Przepisy rozporządzenia dotyczą kwestii drugorzędnych, wynikających ze sfery rozliczeń finansowych, a nie z zakresu prawa materialnego. Recypowanie przepisów rozporządzenia na grunt prawa materialnego stanowi poważne uchybienie w tej sprawie. Oprócz tego postępowanie administracyjne prowadzone przez organ stopnia podstawowego dotknięte było wadą, ponieważ Urząd Miejski w G. zwrócił się do Urzędu Wojewódzkiego w Suwałkach z prośbą o wyjaśnienie i wskazanie trybu postępowania w tej sprawie. Z otrzymanej odpowiedzi wynikało, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, będącej uprzednio w użytkowaniu wieczystym. Po uzyskaniu takiego wyjaśnienia organ I instancji czuł się w obowiązku załatwić wniosek odmownie, mając ponadto pewność, że ewentualne odwołanie strony nie spowoduje uchylenia jego decyzji. Natomiast organ II instancji przynajmniej moralnie został zobowiązany do nieuwzględnienia odwołania, gdyż wniosek rozstrzygnięto zgodnie z jego wytycznymi. W ten sposób wniosek następców prawnych małżonków P. o zwrot nieruchomości został najpierw odmownie rozstrzygnięty w drodze pytań i konsultacji, a następnie, również odmownie, w drodze decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa rzeczowego pośrednią pomiędzy prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi i szereg unormowań nadaje tej instytucji odmienność w stosunku do własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Trafny jest pogląd zaprezentowany przez terenowe organy administracji państwowej, iż w świetle art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../ brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz wieczystego użytkowania na podstawie art. 74 ust. 1 tej ustawy.
Artykuł 81 wyraźnie stanowi, że do użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania, o których mowa w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy jej art. 75-80. To wyliczenie przepisów ma charakter enumeratywny, co implikuje, że do wymienionych wyżej instytucji prawa rzeczowego nie stosuje się odpowiednio żaden inny przepis zawarty w rozdziale 6 omawianej ustawy. Nie stosuje się zatem również przepis art. 74 ust. 1 tej ustawy, stanowiący materialnoprawną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.
Takie unormowanie problemu w powyższej ustawie jest konsekwencją faktu, iż zwrot nieruchomości na podstawie jej art. 74 ust. 1 ma charakter restytucji prawa. Restytucja prawa własności nieruchomości wywłaszczonej, jest możliwa, wskutek wywłaszczenia bowiem prawo to nie wygasa, lecz zostaje przeniesione na inny podmiot /Państwo/. Wobec tego możliwe jest jego ponowne przeniesienie na poprzedniego właściciela /lub jego następców prawnych/. Przy wywłaszczaniu prawa użytkowania wieczystego prawo to wygasa, własność gruntu nadal przysługuje Państwu. Przywrócenie prawa, które wygasło, nie jest zatem możliwe i przepisy omawianej ustawy, zawarte w rozdziale 6, regulującym problematykę wywłaszczania nieruchomości, fakt ten respektują. Należy ponadto podnieść, iż w tym właśnie rozdziale żaden przepis nie zawiera odesłania do kodeksu cywilnego, albowiem przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego.
Konsekwencją takiego unormowania problemu w przepisach ustawy jest to, że przepisy powołanego w decyzji organu odwoławczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. nie określają zasad rozliczeń z użytkownikiem wieczystym, lecz jedynie z właścicielem nieruchomości. Powoływanie się przez pełnomocnika skarżących na art. 19 powyższej ustawy jest z tego powodu chybione, że przepis ten nie został zamieszczony w rozdziale normującym problematykę wywłaszczeniową, unormowaną na zasadzie lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu cywilnego, lecz w rozdziale 3, traktującym o oddawaniu w użytkowanie wieczyste i sprzedaży nieruchomości państwowych. Przytoczona w skardze okoliczność, iż w praktyce orzeczniczej Urzędu Miasta w G. dokonano zwrotu innej nieruchomości wywłaszczonej na rzecz byłego wieczystego użytkownika, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, jako że taki zwrot nieruchomości był oczywiście niezgodny z prawem z przyczyn wskazanych wyżej.
Przeprowadzenie konsultacji przez organ I instancji z organem odwoławczym w rozpoznawanej sprawie wprawdzie uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa, jednakże uchybienie to nie może powodować uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie została zatem spełniona hipoteza art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
W tym stanie rzeczy należało orzec o oddaleniu skargi na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.