Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23.11.2001 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu P., z dnia 18.05.2001 r. nakazującą Grzegorzowi S. w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego przedłożenie dokumentacji inwentaryzacyjne - sprawdzającej remontowanego budynku mieszkalnego przy ul. P. 22 w L. - w terminie do dnia 30.07.2001 r.
Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor Grzegorz S. rozebrał istniejący na działce budynek mieszkalny i w to miejsce postawił nowy. Wskazują na to zdjęcia obiektu oraz ustalenia zawarte w protokole oględzin z dnia 19.04.2001 r. Dodał także, że budynek znajduje się pod ochroną konserwatorską. Stwierdził też, że dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena i zakwalifikowanie obiektu jako niepodlegającego rygorom art. 48 - Prawa budowlanego w rażący sposób narusza przepisy Prawa budowlanego.
Ponadto dodał, że w oparciu o powołaną podstawę prawną nie można nakazać przedłożenia dokumentacji o jakiej mowa w sentencji decyzji PINB z dnia 28.05.2001 r.
W złożonym od ww. decyzji odwołaniu Grzegorz S. - inwestor -domagając się uchylenia ww. decyzji podniósł, że organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy. Nie uwzględnił bowiem faktu, na którym oparł swoje stanowisko Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kontrolowaną decyzję, a mianowicie tego, iż dokonał on zgłoszenia do Urzędu Miejskiego w L. zamiaru wykonania robót budowlanych i w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organy budowlane nie wniosły sprzeciwu. Wprawdzie Urząd Miejski w L. "przeoczył", że takie zgłoszenie zostało mu przedłożone, jednakże pośrednio potwierdza to treść pisma z dnia 25.10.2000 r. sporządzonego przez skarżącego. Organ nadzoru nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie w wyczerpujący sposób, ponieważ "zaniechał dowodu z ksiąg podawczych z Urzędu Miasta w L., a także dowodu z przesłuchania strony".
Decyzją z dnia 21.01.2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że dokonana przez inwestora rozbiórka i wykonane następnie roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a także zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro więc nie uzyskał on przed podjęciem ww. robót stosownych decyzji, brak było podstaw do stosowania dyspozycji z art. 51 - Prawa budowlanego, gdyż okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały "wdrożenie" postępowania z art. 48 - Prawa budowlanego. Do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy nie ustosunkował się.
Na powyższą decyzję ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił Grzegorz S. Wnosząc o uchylenie decyzji podniósł zarzuty zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu, a ponadto zarzucił, że o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zostali powiadomieni współwłaściciele nieruchomości Zbyszko Włodzimierz S. i Daniela S. Zaistniały zatem przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania skoro pominięte zostały osoby, którym przysługiwało prawo stron w niniejszym postępowaniu.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż w niej wskazano przyczyn.
Przede wszystkim należy podnieść, że zupełnie pominięty został przez organy obu instancji fakt, iż od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 28.05.2001 r. - w sprawie przedłożenia przez inwestora stosownej dokumentacji zostało wniesione przez Prezydenta Miasta L. odwołanie.
Powyższa okoliczność ma przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wniesienie bowiem odwołania wszczyna postępowanie odwoławcze i powoduje, że organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do wydania decyzji zawierającej rozstrzygnięcia wymienione w art. 138 par. 1 pkt 1-3 i par. 2 Kpa, także wówczas, gdy spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 par. 1 Kpa. Organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ odwoławczy, co powoduje, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru /por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97 - nie publ./.
Tak więc wniesienie w niniejszej sprawie przez Prezydenta L. odwołania od decyzji z dnia 28.05.2001 r. ma ten skutek, że organ odwoławczy winien ww. odwołanie rozpatrzyć o ile oczywiście spełnione zostały wszystkie formalne wymogi.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być wprawdzie zarówno decyzje ostateczne jak i nieostateczne. W przypadku jednak, gdy zostało wniesione przez stronę odwołanie i nie wnosi ona o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej tylko o rozpatrzenie sprawy w zwykłym trybie, niedopuszczalnym jest w takiej sytuacji wszczynanie przez organ nadzoru z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wniesione odwołanie pociąga za sobą konieczność rozpoznania sprawy w trybie zwykłym.
Skoro więc w odwołaniu z dnia 13.06.2001 r. Prezydent Miasta wnosił o rozpatrzenie jego odwołania i uchylenie zaskarżonej przez niego decyzji z dnia 28.05.2001 r. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązany był rozpatrzyć ww. odwołanie w trybie art. 138 par. 1 i par. 2 Kpa, a nie wszczyna o postępowanie w trybie nadzoru.
Z wyżej wymienionych przyczyn z powodu naruszenia przez organy administracji art. 138 par. 1 i par. 2 Kpa zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu.
Już tylko ubocznie należy zauważyć, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 par. 1 oraz art. 107 par. 1 Kpa organy administracji nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności, a także nie odniosły się w wyczerpujący sposób do zarzutów podnoszonych przez inwestora.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zaś. art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 - ustawy z dnia 11 maja 1995 r. - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł, jak w sentencji.