Uzasadnienie
Anna S. oraz Halina i Ryszard małżonkowie K., właściciele sąsiadujących ze sobą działek położonych w S. przy ul. N., wystąpili o wyrażenie zgody na podział działki nr 136/3, należącej do Anny S. Podział miał polegać na wydzieleniu z tej działki pasa gruntu i poszerzenia o ten pas działki nr 135/3 małżonków K. w celu stworzenia warunków do budowy na obydwu działkach domów jednorodzinnych. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. zaopiniował proponowany podział pozytywnie, pod warunkiem wydzielenia z działki małżonków K. trójkąta widoczności od strony ulicy N. i drogi dojazdowej o szerokości 6 m wraz z trójkątem widoczności od strony granicy ze Spółdzielnią "E", a także wydzielenia z działki Anny S. drogi dojazdowej o szerokości 6 m od strony granicy z tą Spółdzielnią z działką Anny S. Na powyższe warunki właściciele działek nie wyrazili zgody.
Decyzją z dnia 28 lipca 1986 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. nie zezwolił na proponowany podział nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą nr 32 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 4 lipca 1977 r., omawiana nieruchomość jest przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Przedstawiony projekt podziału został zaopiniowany pozytywnie. Zdaniem organu, warunki podziału, na które właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody, są podyktowane "racjonalnym wykorzystaniem terenu i zabezpieczeniem dojazdu do wszystkich działek", a nadto pozwolą one na dalszy podział działek i uzyskanie w ten sposób podatkowych działek budowlanych. Przedstawiony projekt podziału nie spełniał warunków racjonalnego wykorzystania gruntów.
W odwołaniu od powyższej decyzji właściciele działek zarzucili, że w obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano drogi dojazdowej do działki Skarbu Państwa, która zresztą bezpośrednio przylega do ul. N., co sprawia, że dojazd ten jest zbędny. Poprzednio Urząd Miejski gwarantował właścicielom pozostawienie działek o głębokości 60 m od ul. N. pod budownictwo jednorodzinne - bliźniacze; proponowany podział umożliwia właśnie wybudowanie 2 domów bliźniaczych. Ponadto obecna koncepcja planu zagospodarowania przestrzennego - zdaniem odwołujących się - jest sprzeczna z obowiązującym planem ogólnym.
Po rozpatrzeniu odwołania Główny Geodeta Wojewódzki decyzją z dnia 15 września 1986 nr GT 7442/9/86 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, obecnie jest opracowywany plan szczegółowy, który we wrześniu zostanie przekazany do Urzędu Miejskiego, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Pozwoli to zainteresowanym na zgłoszenie uwag i wniosków. Proponowany przez strony podział jest sprzeczny z projektem wymienionego wyżej planu, co do przebiegu granic działek, dlatego też uważa się go za niecelowy.
W skardze na powyższą decyzję właściciele działek podali, że ich projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym - wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji - podział może nastąpić stosownie do art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Podnieśli również, że plan szczegółowy nie został dotychczas zatwierdzony i nie ma żadnej gwarancji, że nie ulegnie on zmianie w wyniku złożonych zastrzeżeń. W tej sytuacji skarżący domagali się zmiany decyzji i wyrażenia zgody na proponowany podział bądź też uchylenie decyzji obydwu instancji.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Wojewódzki dodatkowo wyjaśnił, że wnioski złożone przez skarżących w związku z wyłożeniem koncepcji planu szczegółowego będą rozpatrzone jeszcze w 1986 r., natomiast zatwierdzenie planu ma nastąpić do 28 lutego 1987 r. Organ administracji państwowej wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawą wydania decyzji w trybie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jako wyjątek od tej zasady art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ dopuszcza możliwość wydania decyzji wpływającej na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów /a więc również decyzji dotyczącej podziału/ na podstawie posiadanych materiałów do planu, uzupełnionych niezbędnymi danymi, ale tylko wówczas, gdy nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro dla terenu obejmującego działki skarżących obowiązuje nadal plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z dnia 4 lipca 1977 r., nie można było wydać decyzji /pozytywnej lub odmownej/ na podstawie projektu planu.
Według planu zagospodarowania przestrzennego z 1977 r. teren, na którym znajdują się działki skarżących, przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, natomiast skarżący żądali podziału nieruchomości w celu utworzenia działek pod takie budownictwo. Decyzja odmowna nie była więc uzasadniona. Już ta okoliczność stanowiła - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa - podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Uchylenie tych decyzji nastąpiło także z innych przyczyn. Jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie sądowej w dniu 8 lipca 1986 r., przez pełnomocnika organu, a więc przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, została podjęta przez Miejską Radę Narodową w S. uchwała na podstawie art. 16 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości o wyznaczeniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Przeznaczone dla celów tego budownictwa grunty obejmują również działki skarżących.
Wydanie uchwały o określeniu granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne jako aktu normatywnego prawa miejscowego powoduje zmianę stanu prawnego nieruchomości nią objętych wpływającą na sposób zagospodarowania i wykorzystania tych nieruchomości. Sprawia to, że organ rozpoznający wniosek o podział nieruchomości /art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/ znajdującej się na terenach przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne powinien uwzględnić treść uchwały określającej tereny takiego budownictwa. Wydane przez organy obu instancji decyzje kwestię tę zupełnie pominęły.
Skarżący żądali dokonania podziału ich nieruchomości w trybie określonym art. 12 ust. 3 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podjęcie uchwały o wyznaczeniu terenów skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego wszczyna postępowanie o podział nieruchomości, a ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału gruntu na działki /par. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości - Dz.U. nr 47 poz. 238/ wydana jest również na podstawie tego samego przepisu ustawy /art. 16 ust. 4 tej ustawy/. Wszystko to upoważnia do wniosku, że w razie wszczęcia postępowania o podział terenów objętych granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego i jednocześnie postępowania o podział jednej /lub kilku/ nieruchomości znajdującej się na tych terenach powinno być - stosownie do treści art. 62 Kpa - prowadzone jedno postępowanie zakończone decyzją o podziale gruntów na działki.
W takich wypadkach bowiem występują wszelkie przesłanki do stosowania tego przepisu, to znaczy: tożsamość stanu faktycznego /w obu postępowaniach chodzi o podział działki/, identyczność podstawy prawnej /art. 12 ust. 3 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami/, właściwy jest ten sam organ geodezji i gospodarki gruntami. Jest to uzasadnione również ze względu na usprawnienie postępowania. Dopuszczenie bowiem do podziału tylko jednej /lub kilku/ nieruchomości objętej granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego powodowałoby, że byłby to podział, który utraci aktualność wskutek dokonania podziału dalej idącego, bo obejmującego wszystkie nieruchomości znajdujące się na tym terenie.
W niniejszej sprawie przeto nie powinna być wydana decyzja odmowna, lecz należało w jednym postępowaniu wydać na podstawie /art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ decyzję o podziale nie tylko nieruchomości skarżących, ale także innych nieruchomości objętych granicami terenów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne.
O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.