Uzasadnienie
Główny Architekt Wojewódzki w W. decyzją z dnia 24 kwietnia 1990 r., wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta A.K. z dnia 12 września 1989 r., udzielającej Jerzemu i Elżbiecie małżonkom W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 1571 w C. przy ul. J. W uzasadnieniu stwierdził, że działka nr 1571 jest przeznaczona w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 18 grudnia 1986 r. Nr XXI/68/86 oraz aktualizowanym uchwałą nr IV/20/88 z dnia 28 grudnia 1988 r., pod zabudowę bliźniaczą. Udzielenie wobec tego pozwolenia na budowę na tej działce budynku mieszkalnego wolnostojącego jest sprzeczne z ustaleniami planu oraz z par. 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/. Realizacja budynku wolnostojącego utrudni poza tym zabudowę działki sąsiedniej, na której również obowiązuje zabudowa bliźniacza, co byłoby sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego.
Decyzja ta w wyniku odwołania Elżbiety i Jerzego małżonków W. została utrzymana w mocy przez decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr UA/P1/053/K/162/90 z dnia 13 sierpnia 1990 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że wprawdzie w wypisie z tekstu plany zabudowa bliźniacza nie jest wyszczególniona, lecz tylko ogólnie określona symbolem 13 MN jako "teren zabudowy jednorodzinnej z wysokimi dachami i użytkowymi poddaszami, z zachowaniem ogólnej zasady wzajemnego zharmonizowania zabudowy", to jednak z samego wyrysu działki w planie miejscowym wynika, że inna zabudowa budynkami jednorodzinnymi nie jest na tym terenie możliwa ze względu na małą szerokość działek. W konsekwencji udzielone pozwolenie na budowę budynku wolno stojącego naruszyło par. 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie wskazanego w decyzji organu I instancji, art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego oraz par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./, co wypełnia hipotezę art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniosła Walentyna P. - właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką nr 1571. Domagała się ona stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Swój interes prawny w sprawie uzasadniła skutkiem, jaki wywrą kwestionowane przez nią decyzje na sposób zabudowy jej działki, oznaczonej jako nr 1551/1. Zdaniem skarżącej, obowiązek budowy na działce nr 1571 budynku mieszkalnego zbliźniaczonego, nie znajdujący podstaw w planie zagospodarowania przestrzennego ani w obowiązujących przepisach, może także przesądzić o konieczności identycznego sposobu zabudowy jej działki, co jest niezgodne z jej projektem zabudowy działki i bezpodstawnie ogranicza jej prawa jako właścicielki nieruchomości. Konieczność zabudowy bliźniaczej nie znajduje uzasadnienia także w powierzchni działki, która wynosi 465 m2 przy 18 m szerokości działki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, dodatkowo stwierdził, że budowa domu jednorodzinnego wolno stojącego na działce nr 1571 nie jest możliwa ze względu na niezachowanie nie tylko ustaleń miejscowego planu, ale i przepisów budowlanych, a przede wszystkim ze względu na niewielką szerokość działki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do wyrażonej w art. 6 Kpa zasady praworządności, każda władcza ingerencja organów administracji w sferę praw i obowiązków jednostki powinna legitymować się ustawową podstawą prawną.
Jeśli chodzi o sferę władztwa nad gruntem, przysługującą właścicielowi, to w myśl art. 140 Kc jej granice wyznaczają: przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności przysługującej określonemu podmiotowi. W tak oznaczonych granicach właściciel, z wyłączeniem innych osób, może korzystać z gruntu, rozporządzać nim, a także dokonywać jego zabudowy.
Granice władztwa nad gruntem w zakresie przeznaczenia gruntu pod zabudowę zakreślają w szczególności przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/, a także ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tymi uregulowaniami /art. 3 prawa budowlanego, art. 33 ustawy o planowaniu przestrzennym/ obiektu budowle mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, a podstawą rozstrzygnięć decyzyjnych w zakresie projektowania i budowy obiektów budowlanych muszą być ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W rozpatrywanej sprawie podstawą decyzji Naczelnika Miasta A.K. z dnia 12 września 1989 r., udzielającej Jerzemu i Elżbiecie małżonkom W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wolno stojącego na działce nr 1571 w C. przy ul. J., były - co jest bezsporne - ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia 18 grudnia 1986 r. Nr XXI/68/86. Ustalenia tego planu w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem "13 MN", na którym położona jest działka nr 1571, określają ten obszar jako "teren zabudowy jednorodzinnej, obejmujący 28 działek. Teren zabudowy jednorodzinnej z wysokimi dachami i użytkowymi poddaszami, z zachowaniem ogólnej zasady wzajemnego zharmonizowania zabudowy". W tekście planu, aktualizowanego uchwałą Rady z dnia 28 grudnia 1988 r., nie można dopatrzyć się warunku dopuszczalności zabudowy działek - w tym i oznaczonej numerem 1571 - wyłącznie budynkami bliźniaczymi. W żadnym razie tego rodzaju warunku nie można wyinterpretować z zapisu planu o potrzebie "wzajemnego zharmonizowania zabudowy".
Jest przy tym oczywiste, że ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego, jeżeli - jak w danym wypadku - zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kc władztwa nad gruntem, nie mogą być interpretowane przez organy orzekające rozszerzająco. Prowadziłoby to w istocie, z rażącym naruszeniem zasady praworządności, nie do stosowania, lecz do stanowienia prawa przez organy administracji państwowej.
W konsekwencji brak było podstaw do uznania za trafne stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w W., że udzielone pozwolenie na zabudowę działki nr 1571 budynkiem mieszkalnym wolno stojącym kolidowało z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i to w stopniu zezwalającym na zakwalifikowanie tego pozwolenia na budowę jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, wywołującym skutek przewidziany w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa,
Przepisy art. 156 par. 1 Kpa zawierają ścisłe wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności i wobec tego, zgodnie z zasadami wykładni prawa, powinny być interpretowane ścieśniająco jako przepisy wyjątkowe. Stosownie do zawartej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przesłanki naruszenie prawa tylko wówczas powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", będąca pojęciem niedookreślonym, wymaga wobec tego niezbędnej wykładni i konkretyzacji w danym stanie faktycznym. Gdy chodzi o wykładnię tej przesłanki, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że za rażące naruszenie prawa uznaje się tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności /A. Zieliński: O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 Kpa, Państwo i Prawo 1986, nr 2, str. 104-107/.
Przy tak zdefiniowanym pojęciu "rażącego naruszenia prawa" nie można także uznać zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków sytuowania budynków mieszkalnych, ponieważ przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego wolno stojącego nie uwzględniono powierzchni, a zwłaszcza zbyt małej szerokości działki nr 1571, co - zdaniem organów orzekających - stanowiło faktyczną przeszkodę do takiego sposobu zabudowy działki.
Obwarowania dopuszczalności stosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nakładają na organy orzekające w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bezwzględny obowiązek dokonania szczególnie wyczerpujących ustaleń faktycznych oraz wnikliwego i wszechstronnego ich skonfrontowania ze stanem prawnym. Temu obowiązkowi decyzje organów obu instancji, z naruszeniem przepisów art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, nie czynią zadość. Oprócz bowiem lakonicznych i zupełnie gołosłownych stwierdzeń o zbyt małej powierzchni oraz szerokości działki nr 1571, brak jest w obu decyzjach jakichkolwiek ustaleń co do rozmiarów działki, które to ustalenia zezwoliłyby na ocenę trafności jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę,
Obligowało to Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, oraz do zasądzenia w myśl art. 208 Kpa zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej,