Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem wydanym po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez J.R. organ II instancji uchylił postanowienie w przedmiocie opinii na temat inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską. W uzasadnieniu postanowienia powołano się na to, iż postępowanie w sprawie toczyło się po jego wznowieniu z uwagi na ujawnienie nowych, istotnych dla sprawy okoliczności. W wyniku wznowienia postępowania organ I instancji uzgodnił postulowaną przez inwestorów wysokość nowo projektowanej części budynku /3 kondygnacje/.
Organ odwoławczy dopatrzył się szeregu uchybień postępowania prowadzonego w I instancji "nie negując pod względem merytorycznym stanowiska" organu I instancji. W pierwszym rzędzie zauważył, że organ opiniujący nie dysponował projektem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie powołał się ani na przepis art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, ani na art. 106 Kpa. Nie można w związku z tym jednoznacznie stwierdzić, czy organ prowadzący postępowanie główne wnosił o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też o wydanie wstępnej opinii przydatnej przy formułowaniu projektu takiej decyzji. Wątpliwość ta bezwzględnie wymagała wyjaśnienia przez organ I instancji. Wydanie bowiem wstępnej opinii konserwatorskiej następuje w ramach tzw. wewnętrznego współdziałania organów administracji publicznej, zaś tak wydana opinia nie jest jednoznaczna z uzgodnieniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu jej projektu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie główne przedstawia organowi współdziałającemu projekt decyzji zgodny z wymaganiami wynikającymi z art. 42 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji natomiast nie wyjaśniwszy tej kwestii potraktował pismo organu gminy jako wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i wydał postanowienie pozytywnie opiniujące przedmiotową inwestycję. Użył ponadto sformułowania "opinia", podczas gdy powołane przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie mówią o "uzgodnieniu". Uzgodnienie jest wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przeciwieństwie do opinii /uchwała Sądu Najwyższego /7/ z dnia 6 lutego 1996 r., III AZP 26/95/.
W związku z powołanym przez wnoszącego zażalenie postanowieniem sądu powszechnego wydanym w sprawie cywilnej o zakazie dokonywania przez inwestorów przebudowy i rozbudowy przedmiotowych budynków, w zaskarżonym postanowieniu stwierdza się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia prac, a zatem zarówno decyzja ta, jak i poprzedzające ją postanowienie uzgadniające wydane przez organ konserwatorski nie naruszają zakazu nałożonego przez sąd.
W skardze na powyższe postanowienie zarzucono, iż zostało ono wydane po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez osobę, która nie może być stroną postępowania, nie będącą właścicielem nieruchomości, lecz zamieszkującą dom objęty zamierzeniem inwestycyjnym jedynie jako dożywotnik. Skarżący uzyskali orzeczenie o wznowieniu postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą, zaś zmiana dotyczyła wyłącznie jednego elementu warunków zabudowy, to jest możliwości rozbudowy budynku o jedną kondygnację. Skarżący uważają, że na skutek niedopatrzenia organów administracji, które bez żadnej analizy przyjmowały, że dożywotnik jest stroną postępowania, nie mogą zrealizować swoich planów inwestycyjnych. Zaskarżone postanowienie ogranicza prawo własności skarżących i naraża ich na nieodwracalne straty finansowe.
Ponadto po wydaniu postanowienia przez organ I instancji została już wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która po interwencji skarżących w urzędzie, nie została przekazana dożywotnikowi.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał:
Skarga nie jest zasadna. Podstawową kwestią podnoszoną w skardze było wadliwe, w ocenie strony skarżącej, dopuszczenie do udziału w postępowaniu osoby posiadającej prawo służebności osobistej polegającej na prawie bezpłatnego, dożywotniego korzystania z mieszkania na całym piętrze budynku, którego dotyczy przedmiotowe postanowienie. Według strony skarżącej, tego rodzaju prawo nie może upoważniać do udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, skoro właściciel zamierza rozporządzać swoją nieruchomością na cele inwestycyjne /budowlane/.
Na żądanie NSA akta sprawy zostały uzupełnione o kserokopię aktu notarialnego, z którego treści wynika, iż skarżący ustanowili na rzecz sprzedawców nieruchomości służebność osobistą polegającą na prawie bezpłatnego, dożywotniego korzystania przez nich z mieszkania na całym piętrze, składającego się z czterech izb, z prawem używania wszelkich przynależności mieszkania i z prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości. Tak sprecyzowane prawo podmiotów posiadających prawo służebności osobistej /dożywocia/ w ocenie NSA prawidłowo przez organ administracji publicznej wydający zaskarżone postanowienie zostało zakwalifikowane jako interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Nie może budzić wątpliwości, że osoba mająca takie prawo, jakie zostało określone w omawianym akcie notarialnym, ma interes prawny w tym, jak zostaną ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu objętego umową dożywocia.
Skoro skarżący zawarli akt notarialny o określonej treści, a zwłaszcza ustalający określoną służebność osobistą, muszą się godzić z wynikającymi z tego faktu konsekwencjami, w tym z prawem dożywotnika do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, która bezpośrednio dotyczy wykonywania prawa dożywocia.
Należy przy tym mieć na uwadze, iż w sprawie uzgodnienia przez właściwy organ administracji publicznej /w niniejszej sprawie organ właściwy do spraw ochrony dóbr kultury/ decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma zastosowanie przepis art. 106 Kpa. W myśl par. 1 tego artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W razie potrzeby organ obowiązany do zajęcia stanowiska może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające /art. 106 par. 4 Kpa/, jednakże jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych dla załatwienia sprawy okoliczności przy zastosowaniu reguł obowiązujących w postępowaniu dowodowym, organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, pod rygorem ewentualnego uchylenia jego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym, takie postępowanie wyjaśniające powinien przeprowadzić.
Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie /art. 106 par. 5 Kpa/. Wszystko to powoduje, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, ma obowiązek zachować przewidziany art. 10 par. 1 Kpa wymóg zapewnienia stronie udziału w prowadzonym przez ten organ postępowaniu. Obowiązek ten dotyczy nie tylko strony, która wniosła o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale również wszystkich innych stron postępowania, których interesu prawnego to ustalenie dotyczy /w rozpatrywanej sprawie właśnie osoby, która ma ograniczone prawo rzeczowe osobiste dożywocia ustanowione na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym/.
Po stwierdzeniu przez Sąd, iż organ orzekający postąpił właściwie merytorycznie rozpoznając zażalenie wniesione przez osobę legitymującą się służebnością osobistą /prawem dożywocia/, należało cenić, czy odpowiada prawu rozstrzygnięcie zaskarżonym postanowieniem o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W sprawie niniejszej nie jest kwestionowana okoliczność, że postępowanie administracyjne toczyło się w trybie wznowieniowym ze względu na zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, to jest został ujawniony istotny dla sprawy nowy dowód istniejący w dniu wydania postanowienia, nie znany jednak organowi, który to postanowienie wydał. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ właściwy w sprawie prowadzi postępowanie administracyjne według aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Jak to więc zasadnie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ orzekający w I instancji powinien w pierwszym rzędzie ustalić, co jest celem tego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ ten musiał więc ocenić, czy jego zadaniem jest wydanie tzw. opinii wstępnej, jak to prawidłowo określa się w zaskarżonym postanowieniu, czy też uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Nieprzeprowadzenie takiej analizy, a nadto brak projektu będącej przedmiotem ewentualnego uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, upoważniał organ II instancji do wydania postanowienia w trybie art. 138 par. 2 Kpa w zw. z art. 144 Kpa, a więc do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z tej przyczyny Sąd uznał niezasadność skargi, mając na uwadze, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.