Uzasadnienie
Proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej w Z.G. pismem z dnia 29 czerwca 1981 r. zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta W. z prośbą "o zezwolenia na zorganizowanie i lokalizację cmentarza grzebalnego", wskazując - jako proponowany przez parafię teren - obszar 4 ha w kompleksie leśnym /usychający świerk/ na granicy południowej gminy P. Teren ten znajduje się w Z.G. przy ul. P., przy szosie wiodącej do wsi U. W uzasadnieniu pisma wskazano, że inne tereny Z.G. są już ściśle zasiedlone lub mają wysoki poziom wód gruntowych, oraz poproszono o potraktowanie sprawy jako bardzo pilnej, gdyż parafia czeka na własny cmentarz od 40 lat. Po kilku interwencjach proboszcza, a także Naczelnika Miasta i Gminy P. u Prezydenta Miasta W., po uzyskaniu pozytywnych opinii Komisji Zaopatrzenia, Produkcji Rolnej i Usług Rady Narodowej Miasta i Gminy P. oraz Komisji Rolnictwa i Gospodarki Wodnej Rady Narodowej Miasta W., Prezydent Miasta W. zwrócił się do Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego o wyrażenie zgody na zlokalizowanie cmentarza grzebalnego.
Minister pismem z dnia 2 stycznia 1985 r. odmownie załatwił wniosek, prosząc o przeanalizowanie innego wariantu lokalizacji cmentarza w myśl propozycji grupy mieszkańców Z.G., których prośbę, skierowaną do Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, załączył do swego pisma.
Prezydent Miasta W. po ponownym przeanalizowaniu innych wariantów lokalizacji w dniu 23 lutego 1985 r. ponownie wystąpił do Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, który decyzją z dnia 8 marca 1985 r. - na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/ oraz rozporządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 27 marca 1976 r. w sprawie włączania i wyłączania gruntów państwowego gospodarstwa leśnego oraz zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania /Dz.U. nr 12 poz. 73/ - wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego powierzchni około 3,00 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład oddziału 220 Nadleśnictwa Ch. w granicach oznaczonych kolorem czerwonym na załączonym do wniosku odrysie z mapy Nadleśnictwa w skali 1:5000, projektowanych pod założenie cmentarza grzebalnego w Z.G.
W dniu 31 maja 1985 r. wpłynęła do Wiceprezesa Miasta W., przekazana przez Sejmową Komisję Administracji, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, zbiorowa skarga mieszkańców ulic W., P., Sz. i P. w Z.G., z prośbą o wnikliwe rozpatrzenie sprawy i zajęcie stanowiska oraz o poinformowanie Prezydium tej Komisji o całości sprawy i ewentualnie podjętej decyzji.
Wiceprezydent Miasta W. pismem z dnia 5 sierpnia 1985 r. powiadomił Przewodniczącego Sejmowej Komisji Administracji, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska o przebiegu postępowania w tej sprawie, a także o tym, że lokalizacja cmentarza została pozytywnie zaopiniowana przez Radę Sołecką w Z.G. i prowadzone są przygotowania do wydania formalnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, która określi ostatecznie granice przyszłego cmentarza i jego sposób zagospodarowania pod względem przestrzennym i sanitarnym. Wiceprezydent dodał, że znajduje podstaw do uwzględnienia propozycji osób skarżących. Kopia odpowiedzi została przekazana również Witoldowi S., który "z upoważnienia protestujących" podpisał skargę do Komisji Sejmowej.
W dniu 12 listopada 1986 r. Prezydent Miasta W. wydał Parafii Rzymskokatolickiej w Z.G. decyzję nr 1371/86 o ustaleniu lokalizacji inwestycji - cmentarza parafialnego na terenie położonym przy ul. P., oznaczonym literami AFKLGHCDEA na szkicu sytuacyjnym nr 1, stanowiącym integralną część tej decyzji, na warunkach zawartych w kompleksowych wytycznych urbanistycznych, będących załącznikiem nr 2 do decyzji.
W dniu 21 stycznia 1987 r. wpłynęło do Urzędu Miasta W. pismo Witolda S., adresowane do Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej i oznaczone jako odwołanie od decyzji nr 1371/86 z dnia 12 listopada 1986 r., dotyczącej lokalizacji cmentarza parafialnego w Z.G. Pismo to 'z upoważnienia zagrożonych mieszkańców" podpisał Witold S., załączając fotokopie 3 list, przy czym na jednej z nich figuruje data 27 kwietnia 1985 r. Pismo to przesłane zostało z pismem Wiceprezydenta Miasta W. z dnia 30 stycznia 1987 r., w którym wskazano dokumenty, na podstawie których została wydana decyzja, w tym również uchwałę nr 115/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy P. z dnia 24 marca 1986 r.
Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej decyzją nr PGO-053-K-21/87 z dnia 31 lipca 1987 r., powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ w związku z art. 13 ust. 4 i 5 tej ustawy oraz art. 11 ust. 2 i 3 i art. 7 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz "po rozpatrzeniu odwołania Witolda S. i innych mieszkańców Z.G. od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 12 listopada 1986 nr 1371/86 o ustaleniu lokalizacji cmentarza parafialnego na terenie położonym przy ul. P. w Z.G. w granicach uroczyska P. w Nadleśnictwie Ch.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w odniesieniu do terenu wskazanego decyzją. W uzasadnieniu swej decyzji Minister stwierdził, iż analiza akt sprawy wykazała, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonym uchwałą nr 115/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy P. z dnia 24 marca 1986 r., teren objęty zaskarżoną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest rezerwowany na cmentarz pod warunkiem przeprowadzenia odpowiednich uzgodnień. Zgodnie z ustaleniami tego planu, a także perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, wspomniany teren leży w granicach obszaru chronionego o wzmożonym stopniu ochrony. Ponadto stanowi on fragment lasów, które z racji położenia w bezpośrednim sąsiedztwie miasta W. są chronione art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/. W związku z tym uznano za niezbędne uzgodnienie lokalizacji cmentarza ze służbami ochrony środowiska, a zwłaszcza z Konserwatorem Przyrody. Wobec braku takich uzgodnień, Ministerstwo zwróciło się do Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, która w piśmie z dnia 30 maja 1987 r. uznała decyzję o lokalizacji cmentarza za nietrafną. Zwrócono uwagę na to, że położenie terenu wskazanego decyzją w granicach projektowanego parku krajobrazowego dodatkowo powoduje potrzebę jego ochrony, a art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie zakazuje wznoszenia budowli w lasach ochronnych. Teren stanowi fragment wąskiego pasma lasu, będącego w lasach ochronnych. Teren stanowi fragment wąskiego pasma lasu, będącego jedynym połączeniem wschodniej i zachodniej części Lasów Ch., i z tego powodu ma istotne znaczenie dla wędrówek zwierzyny między tymi kompleksami. Ogrodzenie terenu ograniczy szerokość swobodnego przejścia co najwyżej do 50 m. obniżenie zaś poziomu płytko zalegających wód gruntowych, warunkujące - jak wynika z wytycznych - realizację cmentarza, spowoduje degradację lasu nie tylko na obszarze cmentarza, lecz w jego sąsiedztwie. Ponadto nie uzyskano uzgodnienia z Konserwatorem Przyrody i nie przeprowadzono analiz dotyczących zasięgu wpływu odwodnienia terenu projektowanego cmentarza na zmianę stosunków wodnych gruntów rolnych i leśnych oraz na poziom wody w studniach kopanych na obszarach sąsiednich; nie uzyskano również uzgodnień w tym zakresie. Ponadto stwierdzono, że Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 23 czerwca 1987 r. poinformowała Ministerstwo, że na podstawie danych Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. ustalono, iż teren wskazany zaskarżoną decyzją lokalizacyjną nie został objęty zgodą Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego na przeznaczenie na cele nieleśne. Uznano więc, że w świetle powyższych uchybień formalnych i merytorycznych należało orzec jak w sentencji.
Na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej w Z.G. złożył w dniu 28 sierpnia 1987 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonej decyzji jaskrawe naruszenie prawa materialnego i procesowego, a mianowicie art. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych art. 16 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 7, 8, 11, 15, 28, 31, 127 par. 1 i art. 156 par. 1 Kpa. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a w uzasadnieniu wskazał, że jest bezsporne, iż w planie zagospodarowania przestrzennego gminy P., zatwierdzonym uchwałą nr 115/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy P., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa nr 23 poz. 25, teren objęty decyzją Prezydenta Miasta z dnia 12 listopada 1986 nr 1371/86 jest rezerwowany na cmentarz. Potwierdza to zresztą uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta W. była poprzedzona decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 8 marca 1985 r., zezwalającą na przeznaczenie pod cmentarz około 3 ha gruntów leśnych, wchodzących w skład oddziału 220 Nadleśnictwa Ch. w granicach oznaczonych na wniosku stanowiącym załącznik do pisma Prezydenta Miasta W. Prawomocną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia 10 grudnia 1985 nr GG-1424-5/85 został zatwierdzony protokół ustalający granice cmentarza. Decyzje te nie zostały wzruszone przez właściwe organy i obowiązują nadal. Ponadto wskazano, że Witold S. nie spełnia warunków do uznania go za stronę w postępowaniu o ustalenie lokalizacji cmentarza. Jest on wprawdzie właścicielem nieruchomości położonej w pobliżu działki przeznaczonej na cmentarz, jednakże nieruchomości te nie graniczą ze sobą i są na tyle odległe, że o interesie prawnym Witolda S. nie może być mowy. Skoro jednak - wbrew art. 28 i art. 127 par. 1 Kpa - rozpatrzono wystąpienie Witolda S. tak, jak gdyby mogło ono być odwołaniem i wydaną decyzję skierowano do niego, to ta decyzja jest nieważna, gdyż wydał ją organ odwoławczy, mimo że nie było prawnie skutecznego odwołania /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/; nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ i doprowadziło do wydania decyzji względem osoby nie będącej stroną w sprawie /art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa/. Jeżeli mimo to Minister zdecydował się na prowadzenie postępowania odwoławczego, to nie mógł stosować w tym postępowaniu przepisów o nieważności, a w szczególności art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Powołując się w podstawie prawnej i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepisy ustaw o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Minister pominął kluczowe dla interpretacji tych ustaw przepisy art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl których ustalenia granic lasów ochronnych dokonuje się w planach zagospodarowania przestrzennego. Także art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi, że rozstrzygnięcia organów administracji państwowej nie mogą naruszać ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska. O tym więc, jakie jest przeznaczenie danego gruntu, decyduje bezpośrednio plan zagospodarowania.
W myśl art. 13 ust. 5 omawianej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, odstępstwa od art. 13 ust. 4 są dopuszczalne, gdy zezwalają na to przepisy szczególne. Takimi przepisami są w szczególności przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na podstawie których Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zdecydował o przeznaczeniu gruntów, o jakie chodzi w zaskarżonej decyzji, na cmentarz. Kwestionując dalsze działania wynikające z tej decyzji, Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej wkroczył w kompetencje resortu rolnictwa, leśnictwa i gospodarki żywnościowej, co powoduje nieważność rozstrzygnięć tego Ministra z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Zaskarżona decyzja wyłącza możliwość realizacji norm planu zagospodarowania przestrzennego, narusza więc art. 45 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/, a zatem dotknięta jest wadą nieważności. Skarżący wskazuje, że Konserwator Przyrody wydał w dniu 17 sierpnia 1984 r. swoją opinię w sprawie lokalizacji cmentarza w Z.G., przy czym opinia ta wskazuje jedynie na potrzebę uzyskania decyzji przewidzianych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydział Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Miasta W. wydał pozytywną opinię co do lokalizacji cmentarza. Skarżący uznał ponadto, że skoro zgodnie z powołaną ustawą z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ terenowe organy administracji państwowej, w tym prezydenci miast, kierują pracą podległych wydziałów, to postulowane przez Ministra "uzgodnienie projektów swoich decyzji z podporządkowanymi i podwładnymi urzędnikami pozostaje w rażącej sprzeczności z istotą układu przełożony - podwładny i nie może być traktowane z nadmierną powagą".
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa pismem z dnia 9 listopada 1987 r. udzielił odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że wpłynęła ona w terminie, oraz wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że skarga nie wnosi nowych okoliczności w sprawie, a przesłanki, jakimi kierowano się wydając zaskarżoną decyzję, omówiono szczegółowo w jej uzasadnieniu. Dodatkowo jednak zwrócił uwagę, "że rezerwacja przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. na cmentarz ma charakter warunkowy, bowiem w tekście zatwierdzonego planu umieszczono zastrzeżenie, że realizacja cmentarza uwarunkowana jest przeprowadzeniem odpowiednich uzgodnień". Minister ponownie stwierdził, że teren znajduje się w granicach obszaru chronionego o wzmożonym stopniu ochrony. Według perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego województwa, stanowi on fragment wąskiego pasma leśnego, będącego jedynym połączeniem wschodniej i zachodniej części Lasów Ch.
Skarżący z pismem procesowym z dnia 7 grudnia 1987 r. nadesłał Sądowi fotokopię decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia 10 grudnia 1985 r., zatwierdzającej ustalone protokołem z dnia 7 listopada 1985 r. granice gruntów z przeznaczeniem na cmentarz grzebalny zgodnie z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 8 marca 1985 r., doręczoną również Okręgowemu Zarządowi Lasów Państwowych w W. Nadesłał także fotokopię decyzji z dnia 2 września 1986 r., zatwierdzającej podział nieruchomości nr ewid. 1693 o powierzchni 83.960 m2, z której wyodrębniono działkę o pow. 30.000 m2 z przeznaczeniem pod cmentarz grzebalny w Z.G. zgodnie z powołaną wyżej decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego oraz planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr 115/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy w P.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W trwającym od dnia 29 czerwca 1981 r. do dnia 31 lipca 1987 r. postępowaniu administracyjnym dotyczącym lokalizacji cmentarza parafialnego w Z.G. Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej uchylił decyzję merytoryczną w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w odniesieniu do terenu wskazanego decyzją.
Rozpatrując zarzuty skargi na tę decyzję, a także korzystając z uprawnienia określonego w art. 206 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja Ministra narusza zarówno przepisy postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego.
Postępowanie administracyjne regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego toczy się z udziałem stron, a więc podmiotów /osób fizycznych, osób prawnych, a w pewnych wypadkach jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej/, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwe jest, że stroną była Parafia Rzymskokatolicka w Z.G., której wniosek z dnia 29 czerwca 1981 r. wszczął postępowanie w sprawie lokalizacji cmentarza.
W toku postępowania w tej sprawie złożone zostały skargi zbiorowe. Skarga z dnia 21 kwietnia 1984 r., podpisana przez kilkadziesiąt osób, jako nadawca której figuruje Andrzej J., skierowana do Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a następnie przekazana Ministrowi Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, kwestionując potrzebę lokalizacji cmentarza w Z.G. Skarga ta, potraktowana przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w myśl art. 234 pkt 2 Kpa, spowodowała odmowę wydania decyzji wyrażającej zgodę na wyłączenie około 3 ha lasów z produkcji leśnej i przekazania ich na projektowany cmentarz. Po przedstawieniu przez Prezydenta Miasta dodatkowych argumentów, a w szczególności pozytywnych opinii Komisji Rady Narodowej Miasta W. oraz Rady Narodowej Miasta i Gminy w P., Minister ten wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych pod cmentarz i wyłączenie ich z państwowego gospodarstwa leśnego.
Skarga z dnia 10 maja 1985 r., podpisana przez Witolda S. "z upoważnienia protestujących", skierowana do Przewodniczącego Sejmowej Komisji Administracji, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, protestuje przeciwko decyzji o lokalizacji, uzasadniając ten protest zagrożeniem sanitarno-epidemiologicznym, a także wskazując, że cmentarz powinien być realizowany na terenie już istniejącego cmentarza z lat 1914-1917, położonego przy drodze wiodącej z Z.G. do Ż. Do skargi tej dołączono fotokopię listy "osób zagrożonych budową cmentarza przy ul. P. w Z.G.". Także i ta skarga została potraktowana w myśl art. 234 pkt 2 Kpa, o czym powiadomiono Witolda S. W podobny sposób załatwił ustną skargę Witolda S. z dnia 31 października 1986 r. zastępca Architekta Miasta W. Kolejną skargę Witolda S. z dnia 3 października 1986 r., skierowaną do Szefa Urzędu Rady Ministrów, podpisaną przez Witolda S. "z up. zagrożonych mieszk." /bez wskazania ich nazwisk/, Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej przekazał Wydziałowi Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta W. z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze przy rozpatrywaniu formalnego odwołania od lokalizacji powyższego cmentarza. Zamiast złożenia takiego odwołania sygnalizował Witold S., występujący w imieniu zainteresowanych sprawą mieszkańców Z.G.
W dniu 21 stycznia 1987 r. wpłynęło adresowane do Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej pismo Witolda S. zatytułowane jako odwołanie od decyzji nr 1371/86 z dnia 12 listopada 1980 r. dotyczącej lokalizacji cmentarza parafialnego w Z.G.
Konkluzja tego pisma, które "z upoważnienia zagrożonych mieszkańców" podpisał Witold S., dołączając do niego fotokopię 3 list z podpisami, kończy się stwierdzeniem: "Reasumując nasze zastrzeżenie odnośnie decyzji lokalizacyjnej można dojść do wniosku, że decyzja ta została podjęta niezgodnie z obowiązującymi przepisami, wbrew zdrowemu rozsądkowi i zagraża nie tylko mieszkańcom tego rejonu, lecz również wszystkim, którzy będą korzystać z wypoczynku w Ośrodku W."
Jakkolwiek skargi kierowane przez Witolda S. były początkowo załatwiane w prawidłowym trybie, to jest zgodnie z art. 234 Kpa, ostatnią z nich potraktowano jako odwołanie, mimo że nie spełniała wymagań określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Fotokopie list z podpisami osób, dołączane do kolejnych skarg, nie mogą być uznane za dowód, że osoba, która podpisała skargi, otrzymała pełnomocnictwo do działania w imieniu osób podpisanych na listach, nie odpowiadają bowiem one wymaganiom określonym w art. 33 par. 3 Kpa Witold S. nie potrafił zresztą wskazać Sądowi na fotokopii list takich osób, które - jego zdaniem - mają w sprawie interes prawny, dający im legitymację do udziału w postępowaniu jako strona w rozumieniu art. 28 Kpa. Brak takiej legitymacji czyni niedopuszczalnym potraktowanie skargi jako odwołania i wszczęcie postępowania przez organ odwoławczy.
Postępowanie administracyjne dotyczy zawsze konkretnej sprawy i konkretnie oznaczonych osób, mających interes prawny w jej rozstrzygnięciu decyzją administracyjną. Z treści skarg dotyczących lokalizacji cmentarza, a kierowanych nie do organu prowadzącego postępowanie, lecz - jak to wskazano wyżej - do różnych organów państwowych, wynika, że ich uzasadnieniem była odmienna - od przyjętej przez właściwe organy państwowe - ocena wpływu, jaki zlokalizowanie cmentarza będzie miało na warunki życia mieszkańców Z.G. Chodziło więc raczej o ochronę interesu nazywanego faktycznym, to jest o sytuację, w której podmiot żądający takiej ochrony nie może wskazać naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale uważa, że rozstrzygnięcie jest nieracjonalne i stwarzać będzie niewygody, zagrożenia itp. Konkludując należy uznać, że Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej nie miał podstaw do uznania Witolda S. za pełnomocnika osób wskazanych na fotokopiach list dołączonych do jego pisma, złożonego jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 12 listopada 1986 r. w sprawie lokalizacji cmentarza w Z.G.
Gdyby nawet przyjąć, że skoro Witold S. również figuruje na liście "osób zagrożonych budową cmentarza przy ul. P. w Z.G.", to dochodzi on w istocie swego własnego interesu prawnego, listę zaś przedstawia jedynie jako dowód, że w społeczności Z.G. występują również inne poglądy na lokalizację cmentarza niż wyrażone przez miejscowe organy samorządu terytorialnego /Radę Sołecką w Z.G. oraz Komisję Zaopatrzenia, Produkcji Rolnej i Usług Rady Narodowej Miasta i Gminy P., które pozytywnie zaopiniowały projekt lokalizacji cmentarza/, i gdyby uznać go za stronę postępowania uprawnioną do wniesienia odwołania, to i tak zaskarżonej decyzji nie można by uznać na wydaną w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wbrew bowiem warunkom art. 8, 9 i 10 par. 1 Kpa, Minister nie poinformował Parafii Rzymskokatolickiej - niewątpliwej strony postępowania - o przeprowadzeniu dalszych dowodów w sprawie i nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w myśl art. 81 Kpa ma ten skutek, że okoliczności powołane w uzasadnieniu decyzji Ministra nie mogą być uznane za udowodnione. Już tylko ta okoliczność uzasadniałaby uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżona decyzja jednak narusza również przepisy prawa materialnego. Decyzja Prezydenta Miasta W. o lokalizacji cmentarza w Z.G. została wydana zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. z dnia 24 marca 1986 r. po uzyskaniu zgody Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne oraz wyłączenie go z gruntów państwowego gospodarstwa leśnego. W dniu wydania tej decyzji, to jest 5 marca 1985 r., nie był jeszcze zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P., toteż decyzja Ministra Leśnictwa, przekazana w odpisie do Urzędu Miasta i Gminy P., stanowiła zgodę przewidzianą w art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, wydaną na wniosek organu określonego w art. 7 ust. 3 tej ustawy, niezbędną dla przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc - po spełnieniu wskazanych wyżej warunków oraz rozpatrzeniu 53 wniosków do planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. - Rada Narodowa Miasta i Gminy P. uchwałą nr 115/86 z dnia 26 marca 1986 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. do roku 1995 plan ten zatwierdziła, to tylko ten plan - stosownie do art. 32 ustawy o planowaniu przestrzennym - stanowi podstawę gospodarki gruntami i wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność ta nie jest kwestionowana, natomiast podniesiono zarzut, że skoro teren "rezerwowany jest na cmentarz pod warunkiem przeprowadzenia odpowiednich uzgodnień", to "jako niezbędne w konkretnym przypadku lokalizacji cmentarza uznano uzgodnienia ze służbami ochrony środowiska, a zwłaszcza Konserwatorem Przyrody". Jeżeli interpretacja prawa, w tym prawa miejscowego, sprawia trudność organowi stosującemu prawo, powinien on zwrócić się do organu, który prawo ustanowił, chyba że wyjaśnienie wątpliwości daje przepis szczególny. W odniesieniu do cmentarzy wyznaniowych zakres niezbędnych uzgodnień określa art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych /Dz.U. 1972 nr 47 poz. 298/, wymagając, aby zgoda na założenie lub rozszerzenie cmentarza była wydana przez organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Minister natomiast, uznając za niezbędne dokonanie uzgodnień z organami "ochrony środowiska, a zwłaszcza z Konserwatorem Przyrody", dowolnie zinterpretował zastrzeżenie zawarte w tekście planu. Minister zresztą był niekonsekwentny, albowiem zamiast do organów, które uznał za właściwe do dokonania uzgodnień, zwrócił się o opinię do Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, której kompetencje określone w art. 95 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ nie przewidują udzielania opinii.
Skoro więc Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym do wydawania opinii w sprawach lokalizacji, pismo tej Inspekcji z dnia 30 maja 1987 r. nie może być uznane za dowód podważający zasadność decyzji Prezydenta Miasta W. o lokalizacji cmentarza. Zarzut braku uzgodnienia decyzji Prezydenta ze Stołecznym Konserwatorem Przyrody jest nietrafny, skoro kopia decyzji Prezydenta została przekazana także temu organowi /pkt 12 wykazu podmiotów, którym doręczono decyzję/.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w skardze, że "postulowane przez organ II instancji uzgodnienie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy projektów swoich decyzji z podporządkowanymi i podwładnymi urzędnikami pozostaje w rażącej sprzeczności z istotą układu przełożony - podwładny i nie może być traktowane z nadmierną powagą". W myśl art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ kierownicy wydziałów oraz innych równorzędnych komórek organizacyjnych urzędu wojewódzkiego są terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej i do nich - zgodnie z art. 138 ust. 1 tej ustawy - należy wydawanie decyzji w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wprawdzie decyzję w sprawie lokalizacji cmentarza wydał Prezydent Miasta W., a więc terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej, wynikało to jednak w dniu złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji cmentarza z przepisów uchwały nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji /M.P. z 1978 nr 1 poz. 6/, a w dniu wydania tej decyzji z przepisów powołanych jako jej podstawa prawna, stanowiących wyjątek od zasady, że decyzje administracyjne wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej. Tak więc podległość organizacyjna terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej terenowym organom administracji państwowej o właściwości ogólnej nie oznacza podległości funkcjonalnej w dziedzinie orzecznictwa administracyjnego.
Twierdzenie Ministra, wynikające z pisma Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia 26 czerwca 1987 r., że teren wskazany decyzją lokalizacyjną nie został objęty zgodą Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego na przeznaczenie na cele nieleśne, stoi w sprzeczności z dokumentami, a mianowicie wspomnianymi już decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia 10 grudnia 1985 r. w sprawie zatwierdzenia granic ustalonych w toku postępowania rozgraniczeniowego, dotyczących gruntów państwowego gospodarstwa leśnego przeznaczonych pod cmentarz grzebalny w Z.G. oraz decyzją z dnia 2 września 1986 r. o podziale nieruchomości. Pierwsza z tych decyzji została wydana na podstawie dokumentów geodezyjnych Nadleśnictwa Ch., a druga na podstawie wniosku Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W. Jeżeli Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej miał wątpliwości, czy decyzja Prezydenta Miasta W. o lokalizacji cmentarza jest zgodna z decyzją Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych pod cmentarz, powinien był zwrócić się do bezpośredniego zarządcy gruntów, a więc Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w W., zamiast polegać na informacji uzyskanej pośrednio i - jak dowodzą wskazane wyżej decyzje - niezgodnej ze stanem rzeczywistym.
Zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej jest wewnętrznie sprzeczna. Jakkolwiek Minister nie twierdził, że decyzja Prezydenta Miasta W. o ustaleniu lokalizacji cmentarza w Z.G. jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy P., to jednak uchylił ją, powołując się na art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zawierający klauzulę nieważności decyzji wydanych z naruszeniem wymagań ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 7 ust 2 tej ustawy uprawnia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego lub upoważnione przez niego osoby, w odniesieniu do gruntów pozostających pod jego zarządem oraz gruntów leśnych pozostających pod zarządem innych ministrów - do wyrażenia zgody na podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Skoro więc decyzja Prezydenta Miasta W. została wydana na podstawie zgody wyrażonej w formie decyzji administracyjnej przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, to nie można jej uchylić z powodu naruszenia przepisów o ochronie gruntów leśnych przed uchyleniem decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, to on bowiem swoją decyzją umożliwił zarówno przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cmentarz, jak również wydanie decyzji o lokalizacji cmentarza.
Uchylając omawianą decyzję Prezydenta Miasta W., Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej umorzył jednocześnie "postępowanie pierwszej instancji, w odniesieniu do terenu wskazanego decyzją". Ta część decyzji Ministra jest niezrozumiała, zwłaszcza w zestawieniu z fragmentem jej uzasadnienia, który brzmi: "Decyzja niniejsza nie neguje zgłoszonej przez Parafię potrzeby budowy cmentarza i nie stanowi przeszkody w ustaleniu nowej, niekontrowersyjnej jego lokalizacji na obszarze gminy P. lub sąsiedniej". Jak wynika z akt sprawy, było kilka koncepcji zlokalizowania cmentarzy, przy czym każda z tych koncepcji upadała jako "kontrowersyjna". Lokalizacja ustalona decyzją Prezydenta Miasta W. była - jak to wynika z akt sprawy - również "kontrowersyjna". Jednakże w toku postępowania o ustalenie lokalizacji cmentarza i toczącego się równocześnie postępowania w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego opowiedziały się za nią miejscowe i wojewódzkie organy samorządu terytorialnego i w rezultacie została przewidziana w planie, a Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, działając w granicach swej kompetencji, wyraził zgodę na przeznaczenie na ten cel odpowiednich gruntów. Prezydent Miasta W. rozstrzygnął sprawę, wydając zgodną z planem zagospodarowania przestrzennego decyzję o lokalizacji cmentarza, toteż brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej uchylenia, nawet jeżeli niektórzy mieszkańcy Z.G. uważają tę decyzję za niewłaściwą.
Skoro więc decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 12 listopada 1987 nr 1371/86 o ustaleniu lokalizacji cmentarza parafialnego na terenie położonym przy ul. P. w Z.G. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i została uzgodniona z właściwymi organami administracji państwowej, a w szczególności z Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, przy czym kompleksowe wytyczne urbanistyczne określiły szczegółowe warunki realizacji cmentarza, to uchylenie tej decyzji zaskarżoną decyzją Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej rażąco narusza prawo materialne oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co zostało powyżej uzasadnione.
W świetle powyższego skargę na decyzję Ministra należało uwzględnić i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa; o kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.