Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 kwietnia 1999 r. na podstawie art. 158 par. 1, art. 157 par. 1 i 2 oraz art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z urzędu stwierdził nieważność decyzji Szefa Wojskowej Inspekcji Architektoniczno-Budowlanej K. Okręgu Wojskowego z 18 grudnia 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany, udzielającej pozwolenia na budowę pozostałych elementów PCO w strefie bezpieczeństwa po lewej stronie modernizowanej strzelnicy Al na terenie kompleksu wojskowego nr 8101 w L. i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew wymogom art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przedmiotowe pozwolenie na budowę z 18 grudnia 1997 r. nie zostało poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu nadzoru, nie jest nią, wydana na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, decyzja Szefa Okręgowej Wojskowej Inspekcji Architektoniczno-Budowlanej w K. z 7 kwietnia 1994 r. ustalając sposób zagospodarowania terenu zamkniętego obejmującej modernizację istniejącej strzelnicy typu Al oraz budowę strzelnicy PCO na terenie kompleksu wojskowego nr 8101 w L. Wynika to z art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem tylko ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji, dla których do dnia wejścia w życie ustawy nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, traktuje się jak decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest oczywistym naruszeniem wymienionych wyżej przepisów. Staje się ono rażące z uwagi na niezgodność pozwolenia na budowę z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego czyli ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę pozostałych elementów PCO obowiązywały:
1/ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego L. Zespołu Miejskiego zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. (...) z 30 grudnia 1986 r. /Dz.Urz. Woj.L. 1987 nr 2 poz. 25/ umieszczony w ogłoszonym wykazie aktów prawa miejscowego jako nadal obowiązującego na terenie miasta L. /zał. nr 1 do uchwały Rady Miasta w L. (...) z 6 grudnia 1990 r. Dz.Urz. Woj.L. 1991 nr 1 poz. 2/ wraz ze zm. wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej nr (...) z 21 października 1993 r. /Dz.Urz. Woj.L. nr 17 poz. 101/;
2/ miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "F." w L. zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. (...) z 29 grudnia 1987 r. /Dz.Urz. Woj.L. 1988 nr 3 poz. 49/, umieszczony w ogłoszonym wykazie aktów prawa miejscowego nadal obowiązujących na terenie miasta L. /zał. nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w L. (...) z 6 grudnia 1990 r. - Dz.Urz. Woj.L. 1991 nr 1 poz. 2/.
Plany te sporządzono w trybie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185 ze zm./. Jej przepisy nie przewidywały sankcji karnej w postaci nieważności planu w przypadku nieuwzględnienia zgłoszonych do projektu planu uwag i wniosków.
Ustalenia obu tych planów są jednoznaczne, co do przeznaczenia terenu poligonu wojskowego, na którym zlokalizowana została strzelnica PCO. Teren ten przeznaczono m.in. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną /Osiedle F./, usługi oświaty /przedszkola, szkoły, dom dziecka/ i urządzenia sportowe. Plan zagospodarowania miasta L. zakłada przeniesienie poligonu wojskowego L.-M. na inne tereny w nim wskazane. Przepis par. 9 ust. 2 uchwały MRN w L. zatwierdzającej ten plan stanowi, że pozostawia się w dotychczasowym stanie tereny poligonów i jednostek wojskowych do czasu podjęcia wiążących uzgodnień co do sposobu przemieszczenia tych funkcji zgodnie z propozycją planu. Taki zapis oznacza zakaz zmiany dotychczasowego stanu tych terenów co w konsekwencji oznacza zakaz realizacji inwestycji budowlanych innych, niż przewidziane w planie.
W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pozostałych elementów PCO obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 2 sierpnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane nie będące budynkami, służące obronności Państwa oraz ich usytuowanie /Dz.U. nr 103 poz. 477/. Przedmiotowa decyzja jest niezgodna z jego przepisami. Plac ćwiczeń ogniowych załóg wozów bojowych - PCO - zaliczony został do terenowych obiektów budowlanych garnizonowej bazy szkoleniowej. Zgodnie z par. 7 i 13 pkt 1 tego rozporządzenia obiekty te należy lokalizować na terenach o małej wartości gospodarczej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie powinny być lokalizowane w pobliżu obiektów, na których duże natężenie hałasu może być uciążliwe.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury, podnosząc zarzut niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestycja została zrealizowana. Strona skarżąca powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego (...) z 18 listopada 1993 r. oraz uchwałę z 28 maja 1992 r. (...).
Za nietrafny uznano zarzut braku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/. Na podstawie art. 35 ust. 2 oraz art. 37 ust. 3 tej ustawy Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji określiła w par. 2 ust. 2, że obiekty budowlane w obrębie zamkniętych terenów związanych z obronnością i bezpieczeństwem kraju nie wymagają ustalenia lokalizacji inwestycji.
Rozporządzenie Rady Ministrów jest przepisem wykonawczym do ustawy o planowaniu przestrzennym a zatem zdaniem strony skarżącej, decyzja wydana na jego podstawie spełnia wymogi tej ustawy. Nadto skarżący podnieśli, że wskazane plany zagospodarowania przestrzennego zostały zatwierdzone z rażącym naruszeniem prawa a zwłaszcza art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 12 lipca 1984 r. Uchwalenie planu nastąpiło bez uzgodnienia a nawet przy sprzeciwie strony wojskowej.
Przepis art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na wykorzystywanie w sposób dotychczasowy, terenów dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, aż do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z planem. Nie oznacza to całkowitego zakazu lokalizacji inwestycji na tym terenie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z 17 maja 1999 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 21 kwietnia 1999 r. podnosząc, że powołane tezy uchwał Sądu Najwyższego nie zostały podtrzymane w późniejszych uchwałach Sądu Najwyższego - vide uchwała z dnia 26 września 1995 r. III AZP 21/95 /OSNAPU 1996 nr 6 poz. 79/ oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego /vide: z dnia 16 września 1996 r. IV SA 358/95; 12 stycznia 1998 r. IV SA 489/ 96; 21 kwietnia 1998 r. IV SA 1015/96; 3 marca 1998 r. IV SA 390/97/. Nadto wzniesienie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną i nie może być uznane za nieodwracalny skutek prawny.
W dniu wydania przedmiotowej decyzji tzn. 18 grudnia 1997 r. obowiązujące przepisy nakładały na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i załączenia jej do wniosku o pozwolenie na budowę. Decyzja taka nie została wydana, zaś przepis art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. dotyczy wyłącznie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji tj. decyzji wydanych na podstawie ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r.
Sprawa legalności prawa miejscowego jest poza zakresem kompetencji organu rozstrzygającego niniejszą sprawę. Plac ćwiczeń ogniowych załóg wozów bojowych /PCO/ jest terenowym obiektem budowlanym garnizonowej bazy szkoleniowej, nie istniejącym w dacie ogłoszenia planów miejscowych. I do tego obiektu należy odnieść ustalenie wynikające z uchwały (...) z 30.12.1986 r. o pozostawieniu w dotychczasowym stanie tereny poligonów i jednostek i wojskowych do czasu podjęcia wiążących uzgodnień, co do sposobu przemieszczenia tych funkcji zgodnie z propozycją planu. Z wybudowaniem strzelnicy PCO łączy się inny sposób zagospodarowania i wykorzystania terenu kompleksu wojskowego nr 8101 w L. Jest to obiekt służący odbywaniu praktycznych strzelań z broni pokładowej czołgów, bojowych wozów piechoty i transporterów opancerzonych. Natomiast istniejąca w dacie uchwalania miejscowych planów garnizonowa strzelnica szkolna typu A jest obiektem przeznaczonym do odbywania strzelań szkolnych z broni indywidualnej i zespołowa przez żołnierzy.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. z wnioskiem o uchylenie decyzji z 17 maja 1999 r.
Skarżący ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu a mianowicie naruszenia:
- art. 66 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
- par. 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji w zw. z par. 9 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1980 r. w sprawie nadzoru techniczno-budowlanego nad budownictwem w dziedzinie obronności kraju /Dz.Rozk. MON 1980 poz. 12 ze zm./;
- zastosowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mimo, iż zostały uchwalone z naruszeniem prawa tj. art. 31 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r.;
- błędną interpretację art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;
- niezasadne przyjęcie, że wybudowanie przedmiotowej strzelnicy zmienia dotychczasowy sposób wykorzystywania terenu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Bezsporne jest, że w świetle art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego faktu nie kwestionuje strona skarżąca, która twierdzi, że wymóg z art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 r. został spełniony, albowiem przedstawiła decyzję z dnia 7 kwietnia 1994 r. o ustaleniu sposobu zagospodarowania terenu zamkniętego obejmujący modernizacje istniejącej strzelnicy typu Al oraz budowę strzelnicy PCO na terenie kompleksu wojskowego nr 8101 w L. Zdaniem strony skarżącej decyzje te, zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., należy traktować tak jak decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Analiza treści art. 66 ust. 2 ww. ustawy wskazuje, że jest to przepis przejściowy, stanowiący wyjątek od zasady. Zatem należy go interpretować ściśle a nie rozszerzające. Skoro przepis ten mówi wyłącznie o decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to nie może on obejmować innych decyzji jak np. decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu zamkniętego. Ponadto jak wynika z treści obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami tych planów. W dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę obowiązywały:
l/ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego L. Zespołu Miejskiego zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. (...) z 30 grudnia 1986 r. /Dz.Urz. Woj.L. 1987 nr 2 poz. 25/ wraz ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej (...) z 21 października 1993 r.
/Dz.Urz. Woj.L. nr 17 poz. 101/;
2/ miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "F." w L. zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w L. (...) z 29.12.1987 r. /Dz.Urz. Woj.L. 1988 nr 3 poz. 49/.
Ustalenia tych planów są jednoznaczne. Teren poligonu wojskowego na którym zlokalizowano strzelnice PCO przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną /Osiedle F./, usługi oświatowe /przedszkola, szkoły, dom dziecka/ i urządzenia sportowe.
Zgodnie z planem zagospodarowania miasta Lublina poligon wojskowy L.-M. ma być przeniesiony na inne tereny. Ustalenia zawarte w par. 9 ust. 2 uchwały MRN wyraźnie mówią o pozostawieniu w dotychczasowym stanie terenów poligonów i jednostek wojskowych do czasu podjęcia wiążących uzgodnień co do sposobu przemieszczenia tych funkcji zgodnie z planem. Należy podzielić stanowisko organu, że taki zapis oznacza zakaz zmiany dotychczasowego stanu tych terenów i w konsekwencji zakaz realizacji inwestycji budowlanych, innych niż przewidziane w planie. Przepis art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. stanowi, iż tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Zdaniem Sądu zapis par. 9 ust. 2 uchwały Miejskiej Rady Narodowej (...) z 30 grudnia 1986 r. ustala tymczasowy sposób zagospodarowania poprzez "pozostawienie terenów poligonów i jednostek wojskowych w dotychczasowym stanie". Należy zauważyć, że przepis art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu przestrzennym nie mógł stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę po dacie 1.01.1995 r. albowiem ustawa o planowaniu przestrzennym utraciła moc z dniem 31 grudnia 1994 r. Zapis wskazanego wyżej par. 9 ust. 2 uchwały MRN z 30 grudnia 1986 r. uniemożliwiał wznoszenie jakichkolwiek obiektów na tym terenie. Za trafny należy uznać również wywód organu, że z wybudowaniem strzelnicy PCO łączy się inny sposób zagospodarowania i wykorzystania terenu.
W świetle tych ustaleń brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz sprzeczność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego z 1994 r. Podnoszony przez stronę skarżącą fakt uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uchybieniem art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym nie daje podstawy do odmowy ich stosowania. Należy stwierdzić, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone i opublikowane są aktami prawa miejscowego i jako takie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd ten jest utrwalony zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny ma prawo odmówić zastosowania w konkretnej sprawie, przepisu prawa miejscowego stanowiącego podstawę prawne decyzji, ale tylko wtedy, gdy dany przepis narusza ustawę lub konstytucję.
Nie można natomiast odmówić zastosowania przepisu prawa miejscowego tylko z powodu braku lub nieprawidłowego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem.
W niniejszej sprawie strona skarżąca nie podnosi zarzutu niezgodności przepisów miejscowego planu z ustawą lub Konstytucją a jedynie zarzut braku uzgodnienia w toku jego uchwalania. Również nietrafny jest zarzut powstania nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Wprawdzie wybudowanie obiektu w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wywiera określone skutki prawne, jednak nie może to wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Stanowisko to znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 18 czerwca 1998 r. IV SA 1399/96 - OSP 2000 z. 4 poz. 60 z aprobującą glosą W. Chrościelewskiego a także w wyrokach przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia czy obiekt został wzniesiony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ma wpływ na ocenę czy doszło do samowoli budowlanej, natomiast nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.