Uzasadnienie
Rada Miasta stołecznego Warszawy uchwałą nr 59 z dnia 11 lutego 1991 r. w sprawie opłat za wodę pobieraną z urządzeń zaopatrzenia w wodę miasta i wprowadzanie ścieków ustaliła opłaty za pobór wody i odbiór ścieków dla odbiorców z terenu miasta na potrzeby gospodarstw domowych, odbiorców spoza terenu miasta na potrzeby gospodarstw domowych oraz innych odbiorców, bez względu na miejsce położenia. Jednocześnie uchwałą tą zobowiązany został Zarząd Miasta do spowodowania uzupełnienia przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie brakujących i wymiany uszkodzonych wodomierzy w budynkach mieszkalnych na terenie miasta, zainstalowania odrębnych wodomierzy w lokalach użytkowych oraz opracowania programu poprawy jakości wody. Jako podstawę prawną wydania tej uchwały powołano przepisy art. 8 i art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 34 poz. 200/, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./.
Uchwałę tę zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator Wojewódzki, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W skardze zarzucono, że uprawnienia Rady Miasta do ustalania opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków wywodzą się z funkcji Rady jako organu założycielskiego przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji i określone są w par. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. /będącego podstawą prawną uchwały/, wobec czego błędnie powołano jako podstawę prawną tej uchwały przepisy samorządowe. Prokurator zarzuca ponadto, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji eksploatuje urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne znajdujące się na obszarze miasta Warszawy i 20 miast na terenie województwa stołecznego. W dniu podjęcia omawianej uchwały Rada Miasta pełniła jedynie funkcję zarządcy tego mienia. Stanowienie zatem przez Radę przepisów prawa w zakresie zarządu mieniem nie będącym własnością Związku Dzielnic-Gmin Warszawy nastąpiło z naruszeniem art. 8 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Zobowiązując Zarząd Miasta do spowodowania uzupełnienia przez Przedsiębiorstwo brakujących wodomierzy i wymiany wodomierzy wyłącznie na terenie miasta, Rada naruszyła prawa odbiorców usług przedsiębiorstwa spoza obszaru Warszawy, uchybiła swoim obowiązkom wynikającym z funkcji zarządcy mienia i organu założycielskiego. Ustalanie opłat za wodę i wprowadzanie ścieków nie jest stanowieniem prawa w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 8 ustawy o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy, lecz jest decyzją gospodarczą organu założycielskiego, adresowaną do podległego przedsiębiorstwa i wiążącą to przedsiębiorstwo przy zawieraniu umów i dokonywaniu rozliczeń za świadczone usługi.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając jednocześnie, że Rada Miasta, ustanawiając opłaty za omawiane usługi świadczone przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, wykonywała swoje prawa i obowiązki ciążące na niej z racji pełnionej funkcji organu założycielskiego tego przedsiębiorstwa, a wynikające z par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i odprowadzanie ścieków. Różnica pomiędzy wysokością opłat odbiorców gospodarstw domowych z terenu Warszawy i spoza tego terenu wynika z tego, że Związek Dzielnic-Gmin Warszawy ustalił dopłatę do tych usług ze środków budżetu Związku, natomiast żadna z gmin poza miejskich dopłat takich nie zadeklarowała. W ocenie Prezydenta Miasta ustanowienie dla odbiorców z terenu Warszawy niższych opłat ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego na terenie Związku Dzielnic-Gmin Warszawy, ustanawia bowiem prawo odbiorców z tego terenu do niższej opłaty i dlatego zostało poddane rygorom określonym w art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w art. 101 ust. 1 przewiduje ograniczenia co do zakresu przedmiotowego uchwał, które mogą być zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz określa podmioty legitymowane do wnoszenia skargi na taką uchwałę. Zgodnie z tym przepisem, w drodze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być podważane jedynie uchwały podjęte przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej", a legitymację do wniesienia skargi ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone". Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 1991 nr 25 poz. 103/ prawo wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego przysługuje także prokuratorowi.
W sprawie niniejszej skargę na uchwałę Rady Miasta Warszawy wniósł prokurator, a więc podmiot uprawniony mocą wskazanego przepisu ustawy o prokuraturze do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał samorządowych. Kwestią natomiast mającą decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na tę uchwałę jest prawny charakter zaskarżonej uchwały; w szczególności wymaga rozważenia, czy zaskarżona uchwała Rady Miasta Warszawy podjęta została przez tę Radę działającą jako organ samorządu terytorialnego, to jest w granicach wyznaczonych przez art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym określający generalną kompetencję samorządu terytorialnego do podejmowania działań w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, czy też podjęta została przez Radę Miasta działającą w innym charakterze. O zakwalifikowaniu więc uchwały Rady Miasta Warszawy jako uchwały organu samorządu terytorialnego decyduje wyłącznie jej przedmiot.
Przedmiotem zaskarżonej uchwały jest ustalenie opłat za pobór wody i za odprowadzanie ścieków. Przepisy art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym w ust. 1 stanowią, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, "o ile ustawy nie stanowią inaczej", w ust. 2 zaś zaliczają do wyłącznej właściwości gmin m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat, zastrzegając jednak, że uchwały w tym przedmiocie mogą być podejmowane "w granicach obowiązujących ustaw". Przepis ten odnosi się także do związków gmin, tworzonych "w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gmin" /art. 64 ust. 1 powyższej ustawy/, któremu gminy przekazują swoje władcze uprawnienia. Organy związków gmin, przejmując te uprawnienia, są uprawnione także do działań w granicach wyznaczonych postanowieniami art. 18 tej ustawy, a zatem są uprawnione do podejmowania uchwał wyłącznie w tych sprawach, które nie zostały zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Ustalanie opłat za wodę i za odprowadzanie ścieków nie należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, ponieważ "ustawa stanowi inaczej". Zagadnienia gospodarki wodnej, włącznie z zaopatrzeniem w wodę i odprowadzaniem ścieków za pomocą urządzeń kanalizacyjnych, reguluje kompleksowo ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Wydane w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków /Dz.U. nr 47 poz. 234 ze zm./ stanowi w par. 11 ust. 1, że ustalanie tych opłat należy do kompetencji organu założycielskiego.
Do dnia 27 maja 1990 r., to jest do dnia wejścia w życie omawianej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, funkcję organów założycielskich komunalnych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych w miastach pełnili naczelnicy miast, naczelnicy miast i gmin lub prezydenci miast zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych /Dz.U. 1987 nr 35 poz. 201/. Po dniu 27 maja 1990 r. funkcję organu założycielskiego tych przedsiębiorstw przejęły rady gmin, którym ustawowo przypisano kompetencje tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw i innych jednostek organizacyjnych i wyposażania ich w majątek /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "i" ustawy o samorządzie terytorialnym/. Na terenie miasta Warszawy funkcje organu założycielskiego pełni Rada Warszawy /art. 1 ust. 3, 7 ust. 1 i 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - Dz.U. nr 34 poz. 200/. Ustalenie więc przez ten organ na podstawie i w wykonaniu cyt. przepisu par. 11 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 23 grudnia 1986 r. opłat za pobór wody i odprowadzanie ścieków nie może być uznane za uchwałę podjętą przez organ samorządowy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak trafnie wskazał prokurator w skardze, jest to akt organu założycielskiego, adresowany do podległego przedsiębiorstwa i wiążący to przedsiębiorstwo przy zawieraniu umów i dokonywaniu rozliczeń za świadczone usługi. Z kolegialnego charakteru organu założycielskiego wynika, że akt ten wydawany jest w formie uchwały. Powołanie w podstawie prawnej - poza przepisem par. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów - także przepisów ustaw samorządowych nie ma znaczenia dla oceny tego aktu jako uchwały podjętej przez organ założycielski. O zakwalifikowaniu bowiem danego aktu jako uchwały organu samorządowego czy organu założycielskiego decyduje wyłącznie treść zawarta w uchwale /jej przedmiot/. Skoro zatem - jak wyżej wywiedziono - uchwała nr 59 Rady Miasta Warszawy, zaskarżona przez prokuratora, nie jest aktem, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, to znaczy nie jest uchwałą organu samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, a żaden inny przepis prawa nie daje podstaw do zaskarżania do NSA uchwał podejmowanych przez organy założycielskie, to należało uznać, że skarga na tę uchwałę jest niedopuszczalna, i dlatego - działając na podstawie art. 207 par. 6 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej odrzuceniu.