Uzasadnienie
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę Zakładu Spółdzielni (...) na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest dotknięta wadą nieważności przewidzianą w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W zaskarżonej do NSA decyzji wskazano, że z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na obszarze miasta lub gminy mogła być wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł się ubiegać terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej. Pojęcie interesu społecznego lub państwowego powinno odpowiadać nie tylko ogólnym warunkom dopuszczalności wywłaszczenia określonym w art. 3 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy /cele użyteczności publicznej, obrony Państwa, realizacja zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym, oraz planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego/ ale musi jeszcze mieć dodatkowe uzasadnienie natury społecznej lub państwowej. We wniosku o wywłaszczenie nie powołano się na spełnienie wyżej wymienionych przesłanek a decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera również w tej kwestii żadnego rozstrzygnięcia.
Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Dowodem takim była w dacie orzekania o wywłaszczeniu przewidziana w par. 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/ decyzja właściwego organu administracji państwowej o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. W omawianej sprawie decyzji takiej do wniosku nie dołączono, co wskazuje na rażące naruszenie art. 16 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Jak to ustalono w postępowaniu administracyjnym na przedmiotowej nieruchomości na podstawie pozwolenia na budowę strona skarżąca wybudowała budynek przeznaczony na stołówkę pracowniczą. Orzekający w postępowaniu nadzorczym organ administracji stwierdził w związku z tym, że nie można uznać za uzasadnione interesem społecznym lub państwowym wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele socjalne wąskiej grupy pracowników spółdzielni, co wskazuje na rażące naruszenie art. 3 ust. 3 powołanej ustawy. W pojęciu użyteczności publicznej mieści się bowiem to wszystko co jest ogólnie dostępne z korzyścią dla całego społeczeństwa jak i poszczególnych jego członków. Przeciwieństwem tego pojęcia jest to wszystko, co służy zaspokajaniu potrzeb wyłącznie jednej lub kilku osób, czy też ściśle określonych grup społecznych czy zawodowych, na potrzeby określonych organizacji, instytucji lub przedsiębiorstw.
W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia (...) zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 3 i art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 156 par. 2 Kpa, przez błędną ocenę organów obu instancji, iż strona skarżąca ubiegając się o wywłaszczenie nieruchomości winna legitymować się decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej.
Skarżąca podniosła również, że budynek stołówki pracowniczej wybudowany na wywłaszczonej nieruchomości służy również organizowaniu w nim zebrań załogi. Strona skarżąca ujawniła ponadto, że na podstawie umowy notarialnej stała się użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków, które wzniosła na wywłaszczonym gruncie.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz podniósł, iż w czasie orzekania nie była mu znana okoliczność zawarcia umowy użytkowania wieczystego, na którą strona powołała się dopiero w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i z tej przyczyny skargę oddalił.
W ocenie Sądu nie jest wadliwe stanowisko organów administracji obu instancji co do tego, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu została wydana z naruszeniem prawa a waga tych naruszeń ma cechy rażącego naruszenia prawa, powodujące nieważność tej decyzji w świetle treści art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Sąd stwierdził, że trafnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, iż stosownie do przepisu art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1958 r. w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej udokumentowanie zamierzenia inwestycyjnego winno nastąpić decyzją ustalającą miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanej. Podstawą prawną wydania takiej decyzji był nie tylko przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przepis rozporządzenia wykonawczego ale przede wszystkim art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Materiał sprawy zakończonej decyzją o wywłaszczeniu nie zawiera takiej decyzji a uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej nie powołuje się na to, aby decyzja taka przed wszczęciem postępowania o wywłaszczeniu została wydana.
Powołane przez stronę skarżącą stanowisko Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli opiniuje jedynie ewentualne przeznaczenie terenu pod potrzeby skarżącej nie może jednak zastąpić decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji.
Strona skarżąca podniosła również, że uzyskała decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny, decyzja ta została jednak wydana już po orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości, nie może mieć więc wpływu na ocenę legalności postępowania wywłaszczeniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również trafność uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do tego, że nie wskazano w kwestionowanej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, że istniały przesłanki wywłaszczenia uzasadnione istnieniem interesu społecznego czy państwowego, a motywacji takiej nie zawiera także wniosek poprzedzający wydanie decyzji. Sąd także uznał słuszność argumentacji organów administracji, iż realizacja na wywłaszczonym terenie stołówki pracowniczej nie mogła być podyktowana interesem społecznym ani państwowym. Nie podważa tej oceny podnoszona przez skarżącą okoliczność wykorzystywania wybudowanego obiektu również dla potrzeb statutowych strony skarżącej.
W związku z podniesionym w skardze argumentem, że strona skarżąca zawarła umowę użytkowania wieczystego, Sąd zauważył, iż o tym fakcie strona nie informowała organu odwoławczego w toku trwającego długo, bo prawie 3 lata postępowania odwoławczego jak też nie przedłożyła zaświadczenia z księgi wieczystej o wpisie prawa użytkowania do księgi wieczystej a tylko umowę, stąd nie jest dostatecznie jasnym, czy skarżąca stała się użytkownikiem wieczystym. Sąd uznał, że przyjmując nawet za prawdziwe twierdzenie skarżącej, że skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego do gruntu - nie można podzielić stanowiska skargi, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 par. 2 Kpa.
Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji są takie jej skutki, które mają znamiona nieodwracalnych. Przepis art. 156 par. 2 Kpa nie wprowadza jednak kryteriów oceny zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie sądowym przyjęto, iż nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa to takie, których organ administracji mocą własnych środków prawnych przysługujących mu w ramach posiadanych kompetencji prawnych nie może odwrócić. Każdorazowo kwestia powstania w danej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych musi być indywidualnie rozważana w zależności od ujawnionych okoliczności i w odniesieniu do obowiązującego prawa. Niewątpliwie celem uregulowania zawartego w art. 156 par. 2 Kpa jest ochrona osób trzecich, które po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nabyły rzecz w dobrej wierze, i jest to podyktowane ochroną obrotu prawnego.
W omawianej sprawie strona skarżąca zawarła umowę użytkowania wieczystego po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzającej nieważność decyzji o wywłaszczeniu i od tej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie. Skarżąca Spółdzielnia miała zatem niewątpliwie rozeznanie co do tego, że tytuł prawny właściciela gruntu ustanawiającego na rzecz skarżącej prawo użytkowania wieczystego jest wątpliwy, skoro zakwestionowana została legalność decyzji pozbawiającej tytułu prawnego poprzedniego właściciela nieruchomości /decyzji wywłaszczeniowej/. Rzeczą skarżącej było w związku z tym powstrzymanie się od zawarcia czynności cywilnoprawnej w sytuacji nie zakończenia postępowania administracyjnego rozstrzygającego o tytule prawnym do rzeczy.
Jeżeli zatem skarżąca zdecydowała się na ryzyko zawarcia umowy to nie może, w ocenie Sądu skutecznie powoływać się na treść art. 156 par. 2 Kpa jako negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.
W związku z powoływaniem się przez stronę skarżącą na poczynienie nakładów inwestycyjnych na wywłaszczonej nieruchomości Sąd podkreślił, iż ugruntowane jest w doktrynie i orzecznictwie sądowym stanowisko, że realizacja inwestycji na gruncie nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu przepisu art. 156 par. 2 Kpa, zaś osoba która dokonała nakładów inwestycyjnych na nieruchomości może dochodzić swych roszczeń na podstawie art. 226 - 231 Kc w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.