Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 lutego 1991 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 19 listopada 1990 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej między ul. W. i L., oznaczonej jako działki nr 591/305 i 592/305 o łącznej powierzchni 6.521 m2, na rzecz spadkobierców byłej właścicielki Joanny T. Skarga Gizeli N. na tę decyzję została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 1991 r., SA/Gd 410/91.
Pismem z dnia 28 września 1994 r. Janina S. i Elżbieta W., należące do spadkobierców Joanny T., zażądały wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Wojewody z dnia 12 lutego 1991 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
Wojewoda decyzją z dnia 26 maja 1995 r., opartą na przepisach art. 146 par. 2, art. 149 par. 3 i art. 209 Kpa, odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jest możliwe jedynie, gdy po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub zaistnieją przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 par. 1 pkt 1, 2, 5, 7 i 8 Kpa.
Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Janiny S. i Elżbiety W., została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 kwietnia 1996 r. W motywach tej decyzji zostało podniesione, że wydanie wyroku oddalającego skargę na decyzję ostateczną zamyka organowi administracji możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań właściwych do uchylenia wadliwych decyzji ostatecznych, jeżeli przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez NSA w toku rozpoznawania skargi. Skoro w niniejszej sprawie jako przesłanka wznowienia wskazany został przepis art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, a fakt pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 12 lutego 1991 r. mógł być ujawniony w postępowaniu przed NSA, wznowienie postępowania na podstawie złożonego wniosku nie jest dopuszczalne. Organ odwoławczy uznał poza tym za niezasadne żądanie zawarte we wniosku o przekazanie tego wniosku do rozpatrzenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Postępowanie przed NSA nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania administracyjnego. Możliwość wznowienia postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy postępowania sądowego, nie zaś postępowania administracyjnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Janina S. i Elżbieta W. domagały się stwierdzenia jej nieważności. Skarżące ponowiły swój zarzut, podniesiony już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, że właściwym do rozpoznania ich wniosku o wznowienie postępowania winien być sąd administracyjny a nie organy administracji. Gdyby nawet dopuszczalna w tej sprawie była droga administracyjna a nie sądowa, to przesłanki powołane na odmowę wznowienia postępowania są w ocenie skarżących całkowicie chybione.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do stanowiska prezentowanego w sposób kategoryczny w decyzjach organów obu instancji o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego przez organ określony w art. 150 w razie ujawnienia się lub powstania po wydaniu wyroku przez NSA określonych przyczyn wznowienia z art. 145 par. 1.
W konsekwencji istnienie wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie stoi takiemu wznowieniu na przeszkodzie. Należy bowiem w zupełności podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że postępowanie prowadzone przez NSA na skutek skargi wniesionej na decyzję administracyjną nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania administracyjnego, a jego przedmiotem nie jest "sprawa administracyjna", lecz zgodność z prawem podjętych w niej decyzji. Dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego mimo wydania przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę wyjaśnia w sposób przekonywający argumentacja zaprezentowana przez J. Borkowskiego w glosie do wyroku z dnia 30 kwietnia 1986 r. SA/Wr 137/86 /OSPiKA 1987 z. 4 poz. 82, str. 168/. Glosator stwierdził, że skoro NSA sprawuje wyłącznie kontrolę zgodności decyzji administracyjnych z prawem, to nie można zamykać drogi do dalszego merytorycznego rozpoznawania sprawy administracyjnej - w zakresie i w trybie unormowanym w Kpa - tylko z tego powodu, że decyzja była poddana sądowej kontroli i w jej wyniku została uznana za prawidłową w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Jedyną tamę w dalszym lub ponownym rozpatrywaniu sprawy stanowi zakres związania organu administracyjnego oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu NSA. Czynności procesowe podejmowane przez organ administracyjny w danej sprawie nie mogą być niezgodne z treścią tej oceny, ale i odwrotnie w tym zakresie, w jakim te czynności organu oceny tej nie naruszają - będą one dopuszczalne. Ocena prawna wiąże na gruncie niezmienionego stanu prawnego i w odniesieniu do stanu faktycznego będącego podstawą do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, ujawnienie nowych okoliczności daje pełne podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Pogląd ten nie stracił na aktualności i zasługuje, zdaniem Sądu, na pełną aprobatę. Wyjątek od tej zasady może stanowić wyłącznie przesłanka wznowieniowa wymieniona w pkt 6 art. 145 par. 1 Kpa.
W sytuacji gdy w sprawie niniejszej wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, to, po pierwsze, w przypadku złożenia tego wniosku w terminie określonym w art. 148 par. 2 Kpa oraz wykazania przez podmiot składający wniosek swój przymiot strony w danym postępowaniu oraz brak winy w niebraniu udziału w postępowaniu, wznowienie postępowania jest obligatoryjne. Po drugie, wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Przesłanka z pkt 4 art. 145 par. 1 Kpa ma charakter czysto formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy.
Tym zasadom nie czynią zadość decyzje organów obu instancji. Błędne stanowisko o niedopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania po wyroku NSA oddalającym skargę spowodowało, że organ I instancji w ogóle nie poddał wniosku o wznowienie ocenie, czy spełnia on wymogi formalne do nadania mu stosownego biegu, tj. czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu oraz czy składający wniosek wykazali, że nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy. W przypadku niespełnienia tych wymogów podstawą prawną decyzji odmawiającej wznowienia postępowania winien być przepis art. 149 par. 3 Kpa, a nie art. 146 par. 2 oraz art. 209 Kpa, jak to uczynił organ I instancji. Jest to oczywista sprzeczność, gdy się zważy, iż dwa ostatnie przepisy mogą mieć zastosowanie dopiero po wznowieniu postępowania w sprawie.
Z tych przyczyn oraz z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.