Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 maja 1988 r. Wojewoda S-ki, działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/, ustalił lokalizację zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "Z." w S. na terenie o powierzchni 4800 m2, położonym w S. pomiędzy ulicami S. a B., oznaczonym na załączniku graficznym do tej decyzji linią koloru amarantowego i literami ABSDEFA. Z treści tej decyzji wynika, że została ona wydana na podstawie danych z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr 32 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 4 lipca 1977 r., oraz z przygotowywanego projektu planu ogólnego.
Z załączonego do akt sprawy wyrysu wspomnianego planu ogólnego można ustalić, że teren objęty decyzją jest położony w obrębie większego terenu, oznaczonego symbolem "E1 MW/MN". Z wypisu z tego planu zaś wynika, że powyższemu symbolowi przypisano następującą treść: "Budownictwo wielorodzinne, w tym 16,0 ha zainwestowane istniejące tereny MN. Zabudowa w oparciu o plan szczególny i realizacyjny. Teren brutto". Wyrys z planu wskazuje na to, że osiedle domów jednorodzinnych Spółdzielni "Z." zlokalizowane zostało w centrum już zainwestowanego terenu, na którym zrealizowano wcześniej inne osiedle - "C." Z załączonego do akt sprawy załącznika do decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tego osiedla z dnia 17 września 1964 r. wynika, że w środku tego osiedla znajduje się obszar opisany jako "teren zieleni miejskiej urządzonej, rekreacji i sportu osiedlowego". Na tym właśnie terenie zlokalizowano decyzją wspomnianą na wstępie osiedle domów jednorodzinnych Spółdzielni "Z."
W wyniku skargi mieszkańców osiedla "C." oraz na wniosek Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w S. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - działając w trybie nadzoru - decyzją z dnia 5 września 1989 r. nr UA - 323/89, wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji osiedla domów jednorodzinnych "Z." z tego powodu, że decyzja lokalizacyjna dla Spółdzielni "Z." została wydana bez zachowania warunków przewidzianych w art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym /w jej brzmieniu ogłoszonym w Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/, który stanowi, że decyzje ustalające lokalizacje inwestycji muszą być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S. przeznacza teren oznaczony symbolem E1 MW/MN na cele budownictwa wielorodzinnego, w tym teren o powierzchni 16,0 ha pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności; na tym właśnie terenie położona jest działka o powierzchni 4800 m2, przeznaczona dla Spółdzielni "Z." Istotne dla sprawy jest to, że znajdujące się na tym terenie osiedle mieszkaniowe "C." zostało wzniesione na podstawie planu realizacyjnego z 1964 r., przewidującego przeznaczenie terenu o powierzchni 4800 m2 na urządzenie zieleni miejskiej, rekreacji i sportu.
Plan ogólny miasta S., zatwierdzony w 1977 r., nie ustalił innego przeznaczenia terenu objętego planem realizacyjnym, w związku z czym ustalenia planu realizacyjnego, dotyczące zagospodarowania terenu, należy uważać za obowiązujące. Wobec tego wydanie decyzji lokalizacyjnej sprzecznej z obowiązującymi ustaleniami planu realizacyjnego jest niezgodne z prawem.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych "Z." zarzuciła decyzji Ministra, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego przez to, iż w decyzji jako podstawę prawną wskazano przepis art. 156 par. 1 pkt 2 bez wskazania aktu prawnego, to jest kodeksu postępowania administracyjnego. Norma prawna zawarta w tym przepisie wymienia dwie przesłanki nieważności decyzji, którymi są wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa; tymczasem w rozstrzygnięciu Ministra nie wskazano, która z wymienionych przesłanek wystąpiła w sprawie. Gdyby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, to konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony.
Nie można uznać - jak to uczynił Minister - że nastąpiło naruszenie art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym, albowiem cel ustalenia lokalizacji osiedla domów jednorodzinnych dla Spółdzielni "Z." jest tożsamy z przeznaczeniem terenu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa niezbędne jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, przy czym przez naruszenie "rażące" należy rozumieć, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Decyzja Ministra nie wskazuje, na czym miałoby w niniejszej sprawie polegać rażące naruszenie prawa. Organ powołał się w decyzji na niezgodności decyzji lokalizacyjnej dla Spółdzielni "Z." z planem realizacyjnym dla osiedla "C.", nie wykazał jednak, na jakiej podstawie przyjął, że plan ten, zatwierdzony w 1964 r., jest obowiązujący.
Powyższy fakt świadczy o tym, że nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności. Dodano, że obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1977 nie podtrzymał - wbrew twierdzeniu organu nadzoru - przeznaczenia spornego terenu, przewidzianego w planie realizacyjnym z 1964 r., na cele związane z urządzeniem zieleni miejskiej, sportu i rekreacji. Świadczy o tym fakt, że teren ten, wraz z otaczającym go większym obszarem, został oznaczony na planszy graficznej planu kolorem brązowym, a nie kolorem zielonym, przewidzianym dla oznaczenia terenów przeznaczonych pod urządzenie zieleni.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że zapis zamieszczony w planie ogólnym miasta S., odnoszący się do spornego terenu, nie oznacza, iż każdy wolny fragment terenu powinien być zabudowany budynkami mieszkalnymi. Każde osiedle bowiem stanowi całość pod względem architektonicznym i funkcjonalnym, na co składa się zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i obiekty towarzyszące, a także tereny zieleni. W tym właśnie kierunku plan realizacyjny osiedla "C." uściśla ustalenia planu ogólnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa.
Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla Spółdzielni "Z.", organ nadzoru nie badał, czy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S., pochodzący z 1977 r., zachował moc wiążącą. Do wyciągnięcia takiego wniosku upoważnia zawartość materiału dowodowego przekazanego wraz ze skargą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Z materiału tego bowiem nie wynika, czy uchwała nr 32 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 4 lipca 1977 r., której mocą zatwierdzono ten plan, została zamieszczona w wykazie obowiązujących aktów normatywnych. Gdyby bowiem okazało się, że uchwała taka nie została zamieszczona w tym wykazie, byłaby ona pozbawiona mocy obowiązującej na podstawie art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./.
Okoliczność powyższa ma podstawowe znaczenie dla sprawy, albowiem o rażącym naruszeniu prawa może być mowa tylko wówczas, gdy prawo to ma moc obowiązującą. Brak wyjaśnienia tej okoliczności przez organ nadzoru powoduje niemożność dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem materialnym, co uzasadnia uchylenie tej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nadzoru, jeżeli uzna, że rzeczywiście nastąpiło rażące naruszenie prawa wskutek wydania wymienionej na wstępie decyzji lokalizacyjnej, powinien powołać numer i pozycję wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym opublikowano uchwałę rady narodowej, ustalającą wykaz przepisów prawa miejscowego uchwalonych przez tę radę przed dniem 17 czerwca 1984 r., ze wskazaniem zamieszczonej w nim uchwały o zatwierdzeniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. Wydając zaskarżoną decyzję, organ nadzoru nawiązał tylko pośrednio do przepisów obowiązującego prawa materialnego, to jest do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opierając w istocie swoje rozstrzygnięcie na treści decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "C.", dotycząca fragmentu terenu, na którym zlokalizowano budownictwo jednorodzinne Spółdzielni "Z." Tymczasem z wyraźnego brzmienia art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa wynika, że nieważność decyzji zachodzi wówczas, gdy decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa.
O ile plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo uchwalony i ogłoszony, ma przymiot prawa miejscowego, o tyle decyzja administracyjna prawem takim nie jest. Nie można zatem skutecznie powoływać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej. Również żaden przepis prawa materialnego ani procesowego nie upoważnia do stwierdzenia - jak to czyni Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że możliwe jest "uściślenie" treści obowiązującej normy prawnej /planu miejscowego/ w drodze wydania decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Koncepcja taka jest sprzeczna z podziałem kompetencji pomiędzy organami władzy /radami narodowymi stanowiącymi prawo miejscowe/ a organami wykonawczymi /terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej/; organy administracji są powołane do stosowania tego prawa, a nie do jego "uściślenia", które to działanie w istocie byłoby działalnością prawotwórczą bez umocowania w przepisach ustawowych.
Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia Ministra faktu braku zgodności pomiędzy decyzją o ustaleniu lokalizacji osiedla "Z." a decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego innej inwestycji stanowi dostateczną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Powołując się na decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla "C." z dnia 17 września 1964 r., Minister nie poczynił ustaleń, czy decyzja ta zachowała moc wiążącą w świetle art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Okoliczność ta jest wprawdzie bez znaczenia dla stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej dla Spółdzielni "Z." na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z powodu rażącego naruszenia prawa, jednakże mogłaby być istotna przy ewentualnej ocenie tej samej decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.
W tym stanie rzeczy, wobec niewyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.