Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 7 września 1995 r. Rada Gminy W. ustaliła lokalizację targowisk na terenie Gminy i regulaminy ich funkcjonowania. Pismem z dnia 17 maja 1996 r. Stowarzyszenie Kupców uznając, iż powyższa uchwała Rady Gminy W. narusza jego interes prawny, wezwało do usunięcia naruszenia prawa "poprzez uchylenie par. 1, par. 3 pkt 2 i 4 oraz pkt 13 załącznika nr II" przedmiotowej uchwały, zarzucając, iż przepisy te są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach.
W związku z tym, iż wezwanie do usunięcia zarzucanego Radzie Gminy naruszenia prawa okazało się bezskuteczne, Stowarzyszenie Kupców wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z żądaniem uchylenia nie tylko przepisów par. 3 pkt 2 i 4 oraz pkt 13 załącznika nr II do uchwały, co było przedmiotem wcześniejszego żądania do usunięcia naruszenia, ale par. 3 w całości, a nadto par. 4 przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu do skargi strona skarżąca powtórnie powołała się na sprzeczność kwestionowanych regulacji z przepisami dekretu o targach i targowiskach.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. zrazu wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, iż przedmiotowa uchwała została wydana na postawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a później zmodyfikowała wniosek żądając odrzucenia skargi w tej części, która dotyczy stwierdzenia nieważności przepisów, co do których nie była wcześniej wzywana do usunięcia naruszenia oraz oddalenia skargi w jej pozostałej części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może skutecznie wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, ale dopiero wówczas, gdy wcześniej wezwie właściwy organ gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia i to wezwanie okaże się być bezskuteczne.
Jest niewątpliwe w niniejszej sprawie, że przedmiotowa uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a Stowarzyszenie Kupców ma interes prawny w jej skarżeniu. To zaś otwierałoby drogę Sądowi do rozpoznania skargi w całości, gdyby nie rozbieżność między treścią skierowanego do Rady Gminy wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia i późniejszej skargi złożonej w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Przed Sądem zatem stanęła kwestia wymagająca wstępnego rozstrzygnięcia: czy wezwanie do usunięcia naruszenia, złożone w odniesieniu do części przepisów zaskarżonej później uchwały, upoważnia i zobowiązuje Sąd do oceny legalności uchwały tylko w części, w jakiej skarżący kwestionował uchwałę we wcześniejszym żądaniu usunięcia naruszenia, czy też Sąd powinien kontrolować legalność uchwały w całości. Pytanie nie straciłoby na aktualności nawet wówczas, gdyby przyjąć szeroką interpretację zasady niezwiązania Sądu granicami skargi. Według tej interpretacji Sąd niezwiązany granicami skargi /art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ z urzędu bada legalność całej uchwały ze skutkiem powagi rzeczy osądzonej, również dla wszystkich innych podmiotów, eliminując dopuszczalność ich skargi, nawet w części innej niż objętej skargą pierwszego podmiotu /zob. glosa E. Ochendowskiego do wyroku NSA SA 425/91 z dnia 17 czerwca 1992 r. - OSP 1993 nr 1 poz. 20/.
Skoro bowiem ustawodawca przewiduje, iż rozpoznanie skargi przez Sąd jest możliwe po spełnieniu określonego warunku /wezwaniu do usunięcia zarzucanego naruszenia/, to dopiero wówczas sąd administracyjny może kontrolować legalność uchwały.
W ocenie Sądu rozstrzygające znaczenie w kwestii relacji między żądaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a zakresem przedmiotowym kontroli legalności zaskarżonej uchwały ma treść wymienionego żądania. Sprecyzowane, nie budzące wątpliwości żądanie usunięcia zarzucanego naruszenia prawa przez podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnia i zobowiązuje Sąd do ograniczenia kontroli legalności do tych tylko przepisów zaskarżonej uchwały, w stosunku do których dopełniono warunku wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia. Brak wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa w odniesieniu do pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały uniemożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę ich legalności. Przyjęcie innego stanowiska nie dawałoby organom gminy możliwości powrotu do stanu zgodnego z prawem we własnym zakresie, a sąd zastępowałby organy gminy w ich ustawowo kształtowanych funkcjach.
Uwzględniając powyższy warunek prawny i konstatując stan faktyczny sprawy, w której jest oczywiste, iż zakres skargi jest szerszy niż wcześniejsze żądanie usunięcia zarzucanego naruszenia, mając na uwadze regulację art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zobowiązującą stronę skarżącą do wcześniejszego żądania usunięcia naruszenia, Sąd skargę odrzucił w zakresie ustalonym w sentencji wyroku. W pozostałej części Sąd uznał skargę za niezasadną.
Tak kwestionowane normy par. 3 zaskarżonej uchwały, jak ustalenie pkt 13 załącznika nr II do tej uchwały w kwestii czasowej lokalizacji targowiska w obrębie ulic P. - W. zostały wydane - jak wynika z materiałów sprawy - zgodnie z obowiązującym prawem, na podstawie stosownych norm upoważniających zawartych w dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./. Jeżeli w myśl art. 4 ust. 1 dekretu prowadzenie targowisk jest zadaniem własnym gminy, przy czym może ona zezwolić na prowadzenie targowiska innemu podmiotowi, to naruszeniem przyznanego jej władztwa byłoby odmawianie jej prawa do ustalenia warunków prowadzenia targowiska. Zezwolenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach, nie może być utożsamiane z jakąkolwiek formą reglamentacji działalności wynikającą z przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej i jako takie nie jest poddane reżimowi prawnemu tam określonemu.
Zezwolenie to jest wyrażeniem zgody na prowadzenie targowiska za gminę. Jeżeli tak, to dla gminy nie jest obojętne czy podmiot, któremu zezwala na prowadzenie targowiska, daje gwarancje realizacji zadań, które obciążają ją z mocy ustawy. Gmina ma prawo ustanawiać dla podmiotów ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie targowiska określonych warunków, oczywiście pozostających w zgodzie z obowiązującym prawem i w równym stopniu adresowanych do kandydatów ubiegających się o takie zezwolenie. Nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby wśród warunków niezbędnych do spełnienia były nie związane na pozór z interesami gminy wymagania dotyczące niezalegania z opłatami podatków i przeterminowanymi należnościami wobec banków. Kondycja finansowa określonego podmiotu związana m.in. z prawnie ustaloną kolejnością zabezpieczenia wierzytelności może mieć istotny wpływ na realizację zadania własnego gminy, jakim jest prowadzenie targowiska.
Skoro zatem zakwestionowane, podlegające ocenie Sądu, przepisy przedmiotowej uchwały Rady Gminy W. zostały wydane na podstawie stosowanego upoważnienia ustawowego i jak wynika z materiałów sprawy w trybie prawem wymaganym, łącznie z ich ustawowo określonym ogłoszeniem, to nie mogły one być skutecznie zakwestionowane, a Sąd był zobowiązany do oddalenia skargi w tej części, w jakiej podlegała ona rozpatrzeniu.
Wyrok niniejszy zapadł z mocy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.