Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 7 czerwca 1994 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną w odwołaniu Zakładów Przetwórstwa Spożywczego w G. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia 23 listopada 1993 r., wymierzającą na podstawie art. 130 ust. 2 prawa wodnego oraz par. 1 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie kar pieniężnych na naruszanie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi /Dz.U. nr 125 poz. 557/ pieniężną karę dobową w wysokości 2 737 476 zł od dnia 9 sierpnia 1993 r. za odprowadzanie do wód ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono, że przeprowadzona w dniu 9 sierpnia 1993 r. kontrola wykazała, iż z Zakładów Przetwórstwa Spożywczego w G. odprowadzane są ścieki do wód powierzchniowych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. W takiej sytuacji karę pieniężną wymierza się za cały ładunek zanieczyszczeń zawarty w odprowadzanych ściekach.
Powoływane przez stronę przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi /Dz.U. nr 116 poz. 503/, nie odnoszą się do tego postępowania, regulują bowiem sprawy związane z wydawaniem pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z art. 130 ust. 6 prawa wodnego wymierzanie kar pieniężnych regulują przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi. To, że strona decyzją Wojewody (...) z dnia 4 listopada 1993 r. uzyskała pozwolenie wodnoprawne, nie ma w rozpatrywanej sprawie znaczenia, albowiem w dniu kontroli strona go nie miała. Tryb i czas rozpatrywania wniosku strony o wydanie pozwolenia wiąże się z działaniem innego organu niż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w (...), bo z urzędem Wojewody.
Jeżeli strona uważa, że organ ten działał zbyt wolno, może w drodze cywilnoprawnej żądać odszkodowania z tytułu poniesionych strat. Poza tym tylko decyzja ostateczna daje stronie prawa, a od decyzji Wojewody, udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, wniesione zostało odwołanie. Zgodnie z art. 130 par. 2 Kpa wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Zakłady Przetwórstwa Spożywczego w G. zarzucają, że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 130 prawa wodnego w związku z par. 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi /Dz.U. nr 116 poz. 503/, wskutek błędnej wykładni pojęcia "ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom". W decyzji przyjęto, że ścieki wprowadzane do wód bez pozwolenia wodnoprawnego w całości nie odpowiadają wymaganym warunkom, gdy tymczasem w rzeczywistości ścieki odpowiadają warunkom, jeśli spełniają wymagania określone w załączniku nr 2 do wymienionego rozporządzenia. Naruszono także art. 7 oraz art. 35 Kpa przez nieuwzględnienie faktu, że wskutek uchybień organu administracji, polegających na opóźnieniu rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, organ ten uniemożliwił uwzględnienie słusznego interesu strony w postaci czasowego zezwolenia na odprowadzanie ścieków o zwiększonym stężeniu związków azotowych.
Strona domaga się w związku z tym uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzuty swoje strona skarżąca oparła przede wszystkim na opinii sporządzonej przez (...). Opinia ta, bardzo obszerna i szczegółowa, zawiera konkluzję, że w okresie od dnia 1 października 1992 r. do dnia 4 listopada 1993 r. były podstawy do wymierzenia stronie skarżącej kar pieniężnych za wprowadzanie ścieków do wód tylko wtedy, gdy ścieki te przekraczały warunki określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. Jeżeli ścieki nie przekraczały warunków określonych normatywnie, nie ma podstaw do wymierzania kar pieniężnych. Przepis par. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów o karach pieniężnych "wodnych" nie powinien być stosowany, jako sprzeczny z ustawą. Dopuszczalne było nawet zastosowanie wyjątku w odniesieniu do związków azotu i niekaranie Zakładów, jeżeli ich ścieki mieściły się w granicach /odpowiednio/ 25, 75 i 100 mg/l, gdyż podstawę wymierzenia kary może stanowić dopiero przekroczenie tych wartości, które zostały ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w dniu 4 listopada 1993 r. Wprawdzie pozwolenie wodnoprawne nie sanuje automatycznie wcześniejszego działania bez pozwolenia, ale w analizowanej sytuacji można bronić zapatrywania, że opóźnienie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez Zakłady nie nastąpiło z ich winy, a zatem nie powinny one ponosić ujemnych konsekwencji w postaci kar pieniężnych za odprowadzanie ścieków z przekroczeniem warunków ustalonych normatywnie, jeżeli występowały merytoryczne przesłanki ich złagodzenia i złagodzenie to następnie zostało rzeczywiście dokonane w uzyskanym w dniu 4 listopada 1993 r. pozwoleniu wodnoprawnym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wykładnia logiczna, celowościowa oraz systemowa przepisów art. 53 ust. 2 pkt 2 i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ prowadzi do wniosku, że - po pierwsze - wymierzenie kary pieniężnej następuje za spowodowanie skutku w postaci wprowadzenia do wód lub do ziemi ścieków nie odpowiadających wymaganym warunkom, bez względu na przyczyny i okoliczności, które to spowodowały, oraz - po drugie - że ścieki odpowiadają wymaganym warunkom tylko wtedy, gdy odpowiadają warunkom określonym w pozwoleniu wodnoprawnym. Przy tak ukształtowanej zasadzie odpowiedzialności bez istotnego znaczenia w sprawie były przyczyny nieposiadania przez skarżące Zakłady pozwolenia wodnoprawnego w okresie, za który została im wymierzona dobowa kara pieniężna.
Z kolei wprowadzanie ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego powodowało, że cały ich ładunek nie odpowiadał wymaganym warunkom w rozumieniu art. 130 ust. 1 prawa wodnego, co obligowało organ orzekający z mocy tego przepisu oraz przepisu par. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub ziemi /Dz.U. nr 125 poz. 557/, do wymierzenia kary za cały ładunek zanieczyszczeń zawarty w odprowadzanych ściekach. Sąd przy tym nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że przepis par. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia jest sprzeczny z ustawą i nie powinien mieć zastosowania. Stanowisku temu przeczy nie tylko upoważnienie zawarte w art. 130 ust. 6 prawa wodnego, ale przede wszystkim merytoryczna treść art. 130 ust. 1 oraz art. 53 ust. 2 prawa wodnego, uzależniająca szczególne korzystanie z wód od posiadania pozwolenia wodnoprawnego oraz przewidująca sankcje w przypadku popełnionej w tym zakresie samowoli.
Z tych przyczyn nie można uznać za przekonujący zarzutu, że wszystkie ścieki - również wprowadzane do wód lub do ziemi bez pozwolenia wodnoprawnego - odpowiadają wymaganym warunkom, jeśli spełniają wymagania określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi /Dz.U. nr 116 poz. 503/. Regulacja zawarta w tym rozporządzeniu wskazuje wyraźnie, że jej adresatem mają być organy powołane do ochrony wód przed zanieczyszczeniem, w tym zwłaszcza organy uprawnione do wydawania pozwoleń wodnoprawnych.
Ponadto załącznik nr 2 do tego rozporządzenia określa jedynie najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do wód i do ziemi. Oznacza to, że organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego nie może tych wartości ustalić na poziomie wyższym od przewidzianych w załączniku nr 2, może natomiast, co wynika z par. 4 ust. 2, ustalić je na poziomie niższym. Wynika z tego, że dla oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom w rozumieniu art. 130 ust. 1 prawa wodnego, w każdym wypadku konieczna jest konfrontacja stopnia ich zanieczyszczeń z ustaleniami zawartymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez pozwolenia wodnoprawnego uniemożliwia ustalenie jakichkolwiek wskaźników zanieczyszczeń, skoro nie zostały one w sposób przewidziany przez prawo zindywidualizowane w pozwoleniu wodnoprawnym. W rezultacie obliguje to właściwy organ do ustalenia kary pieniężnej za cały ładunek zanieczyszczeń zawarty w odprowadzanych ściekach.
Ponieważ rozstrzygnięcie sprawy czyni zadość tym zasadom, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzekł jak w sentencji.