Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 22 września 1999 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w lokalu nr 1 w budynku nr 27 w K., polegających na wykonaniu nowej instalacji wewnętrznej centralnego ogrzewania, po odłączeniu od wspólnego układu instalacji centralnego ogrzewania dla całego budynku wielorodzinnego.
Następnie ten sam organ decyzją z dnia 6 października 1999 r., z powołaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi Ryszardowi K., złożenie w terminie do dnia 30 listopada 1999 r. dokumentów związanych ze zmianą sposobu ogrzewania w postaci zgody dostawcy ciepła do budynku nr 27 w K. - Spółdzielni Mieszkaniowej w K. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr 27 na odłączenie części wspólnej instalacji c.o. Inwestor został zobowiązany także do złożenia /po uzyskaniu wymienionych dokumentów/: inwentaryzacji technicznej dotychczas wykonanych robót instalacji centralnego ogrzewania, opinii technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, na temat jakości i zgodności z przepisami dotychczas wykonanych robót, docelowego projektu modernizacji instalacji centralnego ogrzewania wraz ze źródłem ciepła. Ponadto nakazano uzgodnienie dokumentacji projektowej z: dostawcą ciepła, rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych i rzeczoznawcą kominiarskim.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli Jadwiga i Ryszard K., zarzucając, że żądanie uzyskania zgody dostawcy ciepła na odłączenie się od sieci cieplnej oraz uzgodnienie z nim dokumentacji jest bezprawne i bezpodstawne.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 listopada 1999 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 6 października 1999 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w K. nie ma żadnego udziału w budynku nr 27, ani w gruncie, na którym posadowiony jest budynek, a jedynie świadczy usługi polegające na dostarczaniu energii cieplnej. W związku z tym nie ma podstaw prawnych do uzależniania możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem od zgody dostawcy ciepła.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 17 stycznia 2000 r., wydaną z powołaniem art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane zalegalizował dotychczas wykonane prace instalacji centralnego ogrzewania z zewnętrzną baterią butlową w lokalu nr 1 budynku wielorodzinnego nr 27 w K. i udzielił pozwolenia na kontynuację robót instalacyjnych objętych projektem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na stanowisko (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z dnia 24 listopada 1999 r., co do braku podstaw żądania uzyskania zgody dostawcy ciepła na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz uzyskanej przez inwestora akceptacji wykonanego nowego systemu ogrzewania lokalu nr 1 przez Wspólnotę Mieszkaniową Blok 27 w K. Odwołania od tej decyzji wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa Blok 27 w K., która zarzuciła, że Ryszard K. nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na budowę własnej instalacji grzewczej oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w K., podnosząc, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób sprzeczny z prawem zalegalizowała samowolnie wykonane roboty instalacyjne.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 kwietnia 2000 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 17 stycznia 2000 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na wznowienie robót budowlanych zostało udzielone po złożeniu przez inwestora opracowanej przez uprawnioną osobę oraz uzgodnionej dokumentacji technicznej. W sprawie wyrażenia zgody na wykonanie nowej wewnętrznej instalacji ogrzewającej mieszkanie Ryszarda K. stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej było zmienne, gdyż kilkakrotnie jej członkowie podejmowali w tej sprawie uchwały. Kwestia prawidłowości wyrażenia zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową na modernizację systemu grzewczego w lokalu nr 1 nie należy jednak do organów nadzoru budowlanego, lecz sądu cywilnego. W związku z tym ewentualna wadliwość uchwały wyrażającej zgodę na odcięcie lokalu nr 1 od wspólnej instalacji gazowej nie może mieć wpływu na treść decyzji zezwalającej na kontynuowanie robót budowlanych, gdyż sprawa jest rozpatrywana w świetle przepisów ustaw Prawo budowlane.
Skargi na powyższą decyzję wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa Blok 27 w K. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w K., domagając się jej uchylenia, z uwagi na naruszenie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 7 Kpa. Skarżąca Wspólnota zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez wnikliwego rozpatrzenia sprawy i w oparciu jedynie o dokumenty przedstawione przez inwestora z pominięciem stanowiska skarżącej. W szczególności zaskarżona decyzja nie uwzględniła kwestii bezpieczeństwa mieszkańców budynku i zalegalizowała samowolę budowlaną. Z kolei skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." podniosła, że niedopuszczalne było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy nie zostało to poprzedzone wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Skarżąca podkreśliła, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 6 października 1999 r. została uchylona przez organ odwoławczy.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w K. podnieść należy, że stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Oznacza to, że skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona /por. Tadeusz Woś Postępowanie sądowoadministracyjne Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1996 str. 103 i nast./. W ocenie Sądu skarżąca spółdzielnia nie legitymuje się tak rozumianym interesem prawnym. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego nie jest ona współwłaścicielką budynku nr 27, ani nieruchomości, na której jest on usytuowany. Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." jest jedynie dostawcą energii cieplnej do budynku, a co za tym idzie kwestie związane z modernizacją należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej instalacji centralnego ogrzewania nie dotyczą interesu prawnego spółdzielni. Podobnie potrzeba wprowadzenia zmian w funkcjonowaniu istniejącego systemu /założenie kryz dławiących, wprowadzenie nowych opłat/, świadczy o istnieniu po stronie spółdzielni interesu faktycznego a nie interesu prawnego, umożliwiającego wniesienie skargi.
W ocenie Sądu dostawca energii cieplnej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie ma interesu prawnego w żądaniu przeprowadzenia sądowej kontroli legalności decyzji zezwalającej na kontynuację robót instalacyjnych. Żądanie to nie ma bowiem podstaw w przepisach prawa administracyjnego materialnego, czy też procesowego.
Skoro zaskarżona decyzja nie dotyczy interesu prawnego skarżącej Spółdzielni, to nie jest ona legitymowana do wniesienia skargi. Brak legitymacji po stronie skarżącej uzasadnia oddalenie skargi, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.
Z kolei skarga Wspólnoty Mieszkaniowej Blok 27 w K. jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie wstrzymanie robót polegających na budowie nowej instalacji grzewczej w lokalu mieszkalnym, nastąpiło na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Po wydaniu postanowienia z dnia 22 września 1999 r. organ pierwszej instancji nakazał, w drodze decyzji, sporządzenie dokumentacji technicznej i uzgodnienie jej z określonymi podmiotami, a po wykonaniu nałożonego obowiązku, zezwolił na wznowienie robot budowlanych.
Stosownie do art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 powołanej ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. co prawda wydał, decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, lecz została ona uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 1999 r.
Postanowienie o wstrzymaniu robót instalacyjnych zostało doręczone stronom dnia 24 września 1999 r. W związku z uchyleniem decyzji z dnia 6 października 1999 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji doszło do utraty ważności postanowienia z dnia 22 września 1999 r. Zaistniała bowiem sytuacji, określona w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy nie została wydana w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót.
Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót z dniem 24 listopada 1999 r., wykluczała wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1, a w konsekwencji pozwolenia na wznowienie robót /art. 51 ust. 1a/. Rozpoznając odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie dostrzegł jednak, że w sprawie nastąpiły okoliczności wyłączające wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i zaakceptował błędne stanowisko organu pierwszej instancji. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. Wskazane naruszenie miało, w ocenie Sądu, wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca Wspólnota trafnie zarzuciła, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 Kpa. Organy orzekające w sprawie istotnie nie dołożyły starań, by dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. W szczególności nie odniosły się do twierdzeń skarżącej, iż inwestor po wydaniu postanowienia z dnia 22 września 1999 r. nie zastosował się do niego i ukończył inwestycję, a następnie przystąpił do eksploatacji nowej instalacji grzewczej. Gdyby tak istotnie było to w sprawie mógłby mieć zastosowania tryb, o którym mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, w ocenie Sądu, naruszenie art. 7 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazane wyżej wady dotyczą zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym Sąd uznał za konieczne zastosowanie środków przewidzianych ustawą także w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 17 stycznia 2000 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o NSA, orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.