Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 13 grudnia 1991 r., IV SA 1071/91

Teza

Przewidziana w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ utrata mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego następuje z chwilą ogłoszenia wykazów, o których mowa w tym przepisie.

Sentencja

1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 1991 r. Wojewoda W. z powołaniem na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ orzekł o nieważności uchwały Rady Miejskiej Gminy miasta L. z dnia 20 czerwca 1991 r. w sprawie stwierdzenia aktualności planów ogólnego i szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Gminy miasta L. i wszystkich dotychczasowych zmian związanych z planem przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji podano, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta utraciły ważność z dniem 31 grudnia 1990 r., z uwagi "na brak ich zamieszczenia" w wykazie obowiązującego prawa miejscowego, przewidzianym w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Podkreślono, że uchwalenie nowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia pełnej procedury, określonej w ustawie o planowaniu przestrzennym /art. 30-32 ustawy z dnia 12 lipca o planowaniu przestrzennym/. Zatem uchwała Rady Miejskiej w L. podjęta została z naruszeniem ww. przepisów o planowaniu przestrzennym. (...) Gmina miasta L. reprezentowana przez Przewodniczącego Rady oraz Burmistrza wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Podała, że z przyczyn określonych w tym rozstrzygnięciu, utraciły moc z dniem 31 grudnia 1990 r. jedynie uchwały o planach, a nie same plany. Podkreśliła, że ustawa o planowaniu przestrzennym rozróżnia pojęcie "plan" od pojęcia "uchwała o planie". Formalne unieważnienie uchwały, wprowadzającej do obowiązywania plan zagospodarowania przestrzennego, powoduje jedynie to, że plan przestaje obowiązywać pod względem prawnym, lecz nie daje to podstaw do unieważnienia planu pod względem przedmiotowo-technicznym, gdyż plan nie stanowi sam w sobie aktu prawnego

W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie podkreślając, że aktem prawa miejscowego jest uchwała o planie ze wszystkimi niezbędnymi elementami, które plan powinien zawierać. W tej sytuacji nie można stwierdzić aktualności planów zagospodarowania przestrzennego, które - z woli rady gminy - utraciły ważność z dniem 31 grudnia 1990 r.

Mapa i inne elementy planu, w znaczeniu przedmiotowym, mogą być wykorzystane w dalszych pracach nad sporządzeniem projektów miejscowych planów, nie stanowią one jednak aktu prawa miejscowego, którego ważność można zapewnić poprzez uchwałę w przedmiocie aktualności planu. Uchwalanie planu wymaga zastosowania trybu wynikającego z ustawy o planowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

U podstaw zaskarżonego orzeczenia nadzorczego z dnia 2 sierpnia 1981 r. legło przeświadczenie, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miast L. utraciły ważność z dniem 31 grudnia 1990 r., z uwagi na "brak ich zamieszczenia" w wykazie obowiązującego prawa miejscowego, przewidzianym w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z poglądem, iż w razie utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego, brak jakichkolwiek podstaw prawnych do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia jego aktualności, nie sposób się nie zgodzić. Skoro bowiem plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność, przeto nadanie mu ponownie cech "ważności" w drodze uchwały organu samorządowego w przedmiocie stwierdzenia jego aktualności, prowadziłoby do sprzeczności z przepisami art. 29-31 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/, a w konsekwencji skutkowałoby stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru /art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Powstaje jednak pytanie, czy wyszczególnione w uchwale Rady Miejskiej Gminy miasta L. z dnia 20 czerwca 1991 r. uchwały Miejskiej Rady Narodowej w L. utraciły ważność i czy nastąpiło to z dniem 31 grudnia 1990 r. Stosownie do treści art. 31 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 10 maja 1980 r. rady gmin obowiązane były uchylić i ogłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego, wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a więc przed dniem 27 maja 1990 r. i obowiązujących na obszarze tych gmin.

Art. 31 ust. 3 omawianej ustawy zobowiązał wojewodów do ogłoszenia tych wykazów w wojewódzkich dziennikach urzędowych i to w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od powzięcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy.

W myśl art. 31 ust. 4 ww. ustawy, akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach, o których mowa w ust. 1, tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów. Udzielenie odpowiedzi na postawione wyżej pytanie wymaga dokonania wykładni art. 31 ust. 4 omawianej ustawy. Należy podkreślić, że ten przepis ani żaden inny przepis ustawy nie przewiduje trybu uchylenia aktów prawa miejscowego, których nie zamieszczono w wykazie. Zawarte w art. 31 ust. 4 stwierdzenie, iż akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazie tracą moc z dniem ogłoszenia wykazów, należy zatem rozumieć w ten sposób, iż nie tylko nie ma potrzeby uchylenia aktów prawnych nie objętych wykazem, lecz brak jest podstaw prawnych do uchylenia takich aktów, gdyż tracą one ważność z mocy samego prawa.

Przepisy prawa nie wymieniają także daty w której skutek ów następuje /nie jest to w szczególności dzień 31 grudnia 1990 r./, lecz określają tę datę przy pomocy zdarzenia przyszłego, którym jest dzień ogłoszenia wykazów /art. 31 ust. 4/. Powyższe prowadzi do przekonania, że stosownie do art. 31 omawianej ustawy - utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego następuje dopiero wtedy, gdy dojdzie do ogłoszenia w organie wojewódzkim promulgacyjnym wykazu aktów prawa miejscowego, w którym akt dotknięty utratą ważności nie zostanie zamieszczony, a więc następuje z dniem ogłoszenia tego wykazu.

Skoro, jak wykazano wyżej, utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego następuje dopiero z dniem ogłoszenia wykazów, to uchybienie obowiązkowi uchwalenia w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazu bądź nie uchwalenie takiego albo uchwalenie, lecz nie ogłoszenie w sposób prawem przewidziany /ust. 3 art. 31/, powoduje, iż mimo naruszenia przepisów art. 31 ust. 1 lub 3 ustawy, nie ziści się skutek w postaci mocy utraty obowiązującej aktów prawa miejscowego, którego ziszczenie się jest wyraźnie związane z dniem ogłoszenia wykazów; oznacza to, że akty prawa miejscowego będą obowiązywały nadal.

Akta sprawy nie zawierają danych pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy objęte uchwałą Rady Miejskiej Gminy miasta L. z dnia 20 czerwca 1991 r. uchwały zostały pominięte w uchwalonym i opublikowanym wykazie aktów prawa miejscowego czy też - jak wyjaśnił na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej - wykazu aktów prawa miejscowego w ogóle nie ogłoszono. Nie wyjaśnienie tej okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kpa, mające wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonego orzeczenia nadzorczego.