Uzasadnienie
Generalny Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia 29 kwietnia 1998 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania Lecha G. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa i w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. "o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z.-G. z dnia 6.03.1998 r.
Z uzasadnienia postanowienia odwoławczego wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Z.-G. opisanym wyżej postanowieniem odmówił pozytywnego uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nadbudowy budynku mieszkalnego i przebudowy budynków gospodarczych na działce Nr 758 przy ul. Ż. w I., Generalny Konserwator Zabytków podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Organ ten ustalił, że przedmiotowa posesja podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta I., zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Narodowej Miasta i Gminy w I. z dnia 23.06.1986 r.
Zabudowa znajduje się w kwartale ulic Ż.-B.-K.-K. oznaczonym na planie symbolem A 79 MW-U -zgodnie z opisem części tekstowej planu "winna zachować obecny charakter".
Kamienice przy ul. Ż. pochodzą z końca XIX wieku. Są to domy dwukondygnacyjne, z wysokimi dachami dwuspadowymi o wyrównanej linii kalenicy, krytymi dachówką ceramiczną. Posiadają ochronny detal architektoniczny. Stanowią zespół jednorodny pod względem architektonicznym i historycznym.
Planowana inwestycja nadbudowy budynku mieszkalnego jest niezgodna z powyższymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.
Jej realizacja naruszyłaby układ kalenic budynków przez podwyższenie budynku o dodatkową kondygnację.
Również odmienny dach zakłóciłby harmonię budynków w zespole wyżej opisanym. Zasadnie więc Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia tej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił więc, że inwestycja naruszyłaby sąsiedzki układ architektoniczny, bowiem w sąsiedztwie kamienic zabytkowych użytkowany jest pałac, który wraz z kompleksem zabudowań folwarcznych i parkiem objęty jest ochroną konserwatorską. Obiekt ten wpisany jest do rejestru zabytków pod Nr 112 na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z.-G. z dnia 16 lipca 1958 r.
Organ odwoławczy nie zajął stanowiska co do przebudowy budynków gospodarczych, bowiem organ pierwszej instancji nie wydał co do tej inwestycji postanowienia wobec braku materiału dowodowego tj. nie wskazania zakresu planowanych robót. W tej kwestii winno zapaść postanowienie.
W skardze wniesionej na postanowienie organu odwoławczego Lech G. zarzucił naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 3 ust. 2, art. 4 pkt 3, art. 27 ust. 3 ustawy o "ochronie dóbr kultury". Skarżący zarzucił wadliwą interpretację planu zagospodarowania przestrzennego i nieprawidłowe wnioski, że inwestycja naruszałaby linię kalenic bądź ogólną harmonię zespołu budynków.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Art. 40 wskazanej ustawy stanowi, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ust. 4 pkt 4 art. 40 stanowi, że decyzje te wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską.
Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że na podstawie decyzji administracyjnej z dnia 16 lipca 1958 r. uznano pałac w I.-Ż. wraz z kompleksem zabudowań folwarcznych i park za obiekty podlegające ochronie prawa. Pałac bowiem pochodzi z 1629 r. i mimo późniejszych przebudowań stanowi ciekawy przykład architektury tego okresu a ponadto posiada wartości krajobrazowe.
Z planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Miasta i Gminy w I. z dnia 23.06.1986 r. ogłoszonego w Dzienniku Urz. Woj. Z. 1986 nr 9 w części tekstowej dotyczącej ustaleń poszczególnych elementów układu funkcjonalno-przestrzennego miasta pod poz. 1.2.3. /zieleń, sport, turystyka/ wynika zapis "jako zieleń rekreacyjna pozostaje kompleks parkowy objęty ochroną konserwatorską. Wszystkie prace na tym terenie uzgadniać należy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków".
Działka, na której przewidywana jest inwestycja skarżącego leży na terenie oznaczonej na planie zagospodarowania przestrzennego miasta I. symbolem A79-MW-U. Potwierdza to wyrys planu. Zapisy tekstowy planu pod tym symbolem brzmi: pow. 0,50 ha, istniejąca zabudowa mieszkalna i usługi wbudowane do zachowania. Możliwość sytuowania nowych obiektów na wolnych terenach zachować obecny charakter zabudowy poszczególnych pierzei. Niesporny jest wobec powyższego fakt, że tylko zespół parkowo-pałacowy w I. objęty jest ochroną konserwatorską i niesporny jest fakt, że teren planowanej przez skarżącego inwestycji taką ochroną konserwatorską nie jest objęty.
Zgodnie z art. 40 ust. 4 pkt 4 wskazanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tylko decyzje odnoszące się do obszarów objętych ochroną konserwatorską wymagają uzgodnienia z konserwatorem zabytków.
W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzyskania przez organ administracji opinii uzgadniającej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, skoro inwestycja dotycząca nadbudowy domu mieszkalnego planowana jest na terenie nie objętym ochroną konserwatorską. Jedyne ograniczenia jakie wynikają z tekstu planu dotyczą zachowania charakteru zabudowy poszczególnych pierzei. Są to wymogi, które musi uwzględniać projekt architektoniczny budynku planowanego, a zgodność z wymogami planu podlegać może tylko ocenie organu wydającego decyzję.
Wystąpienie o opinię konserwatorską i wydanie takiego postanowienia opiniującego w ocenie Sądu było niezasadne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami i ustaleniami planu. Należy tu zauważyć, iż plan zagospodarowania przestrzennego wyżej opisany dla miasta I. został uzgodniony bez uwagi przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21.03.1985 r. z zaznaczeniem, że w strefie konserwatorskiej wszelkie lokalizacje i obiekty należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków /zał. 11/.
Stanowisko Sądu jest zgodne z regulacją prawną ustawy "o ochronie dóbr kultury" /t.j. Dz.U. 1999 nr 98 poz. 1150/. Organ odwoławczy jako podstawę prawną wydanego postanowienia wskazał przepisy art. 4 pkt 1 i 5 i art. 8 ustawy o ochronie dóbr kultury", które w sposób ogólny określają "przedmiot ochrony" niniejszej ustawy z uwagi na charakter zabytkowy oraz organy ochrony dóbr kultury. Przepisy wskazane jednak nie uzasadniają właściwości rzeczowej zaskarżonego postanowienia. Z akt sprawy nie wynika by teren, na którym ma być realizowana inwestycja objęty był ochroną konserwatorską ani z racji rejestru zabytków wynikających z art. 13 ustawy ani z ewidencji dóbr kultury nie wpisanych do rejestru ale znajdujących się na terenie działania zarządów gmin, który to rejestr winny prowadzić te zarządy /art. 13 ust. 2 ustawy/.
Zgodnie z podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego organy działają na podstawie przepisów prawa co oznacza, że wszelkie obowiązki bądź ograniczenia nakładane indywidualnym rozstrzygnięciem muszą wynikać z konkretnych przepisów ustawowych. W zakresie kompetencji organów wykluczone jest stosowanie domniemania bądź interpretacji rozszerzającej te kompetencje.
W przedmiotowej sprawie żaden z przepisów ustawy zarówno o zagospodarowaniu przestrzennym jak i z przepisów "o ochronie dóbr kultury" nie dawał podstawy do wydania przez Konserwatora zabytków postanowienia uzgadniającego do obiektu nie podlegającego ochronie konserwatorskiej - ani z racji wpisu do rejestru zabytków prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora ani wpisu do ewidencji dóbr kultury prowadzonej przez Zarządy Gmin /w myśl art. 13 ustawy/.
Stanowisko organów zajęte w uzasadnieniu postanowienia jak i w odpowiedzi na skargę jest błędne, skoro przyjmuje, że zapis planu w sprawie niniejszej przesądzał o podstawie wydania postanowienia uzgadniającego.
Z powyższych względów skargę należało uznać za zasadną.
Z mocy art. 22 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.