Uzasadnienie
Wojewoda M. decyzją (...) z dnia 14.03.2001 r. po rozpatrzeniu odwołania Federacji Stowarzyszeń Żydowskich działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.-C. (...) z dnia 19.12.2000 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oznaczonego literami ABGHJKFA i zezwolenia na budowę na tym terenie oraz na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił tę decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oznaczonego literami CDEKJHGC i w tej części przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Według organu odwoławczego decyzja Burmistrza Gminy W.-C. z dnia 19.12.2000 r. zezwalająca Spółdzielni Mieszkaniowej "S." na budowę I etapu zabudowy mieszkaniowo-usługowej na terenie działki nr ew. 4/1 obręb 5-01-03 spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 15.02.1999 r. oraz w przepisach Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego. Teren działki "leży poza zasięgiem ochrony konserwatorskiej". Brak więc podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w granicach terenu zaznaczonego literami ABGHJKEA "natomiast sprawa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na pozostałym terenie oznaczonym literami CDEKHGC będzie przedmiotem odrębnych ustaleń".
Wymienioną decyzją organu odwoławczego zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego:
1/ Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zarzucając jej rażące naruszenie art. 127 par. 1 Kpa polegające na rozpatrzeniu odwołania pochodzącego nie od strony postępowania zamiast orzeczenia o niedopuszczalności odwołania Federacji Stowarzyszeń Żydowskich, którym nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony, 2/ Federacja Stowarzyszeń Żydowskich w Polsce i Amerykańsko-Polsko-Izraelska Fundacja "Shalom" z siedzibą w W. zarzucając, że decyzja ta narusza art. 5 pkt 4 ustawy o ochronie dóbr kultury przez uzgodnienie zagospodarowania terenu pod zabudowę w sytuacji, gdy toczy się postępowanie o uznanie tego miejsca za pomnik historii upamiętniający martyrologię Narodu Żydowskiego w czasie II wojny światowej oraz że została wydana z naruszeniem art. 6-10, art. 28, art. 31 i art. 107 par. 1 Kpa w związku z "naruszeniem statusu prawnego obszaru oznaczonego literą B", który został objęty ochroną konserwatorską.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." zaskarżyła decyzję (...) w całości, a Federacja Stowarzyszeń Żydowskich i Amerykańsko-Polsko-Izraelskie Fundacja "Shalom" w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oznaczonego literami ABGHJKFA i zezwolenia na budowę na tym terenie.
W pismach procesowych z dnia: 26.06.2003 r., 18.07.2001 r. i 12.03.2003 r. pełnomocnik skarżącej spółdzielni stwierdził, że zarzut federacji i fundacji jakoby inwestycja miała być realizowana na terenie przygotowanym do wpisu do rejestru zabytków nie jest zgodny z prawdą. Teren Umschlagplatzu został ustalony w oparciu o źródła historyczne i wyjaśnienia Marka Edelamana. Nadto podniósł wadliwość pełnomocnictwa udzielonego przez federację i brak w statucie federacji podstaw do uznania tej organizacji za stronę w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Natomiast Fundacja "Shalom" nie ma w tej sprawie interesu prawnego. Powoduje to, że jej skarga winna być oddalona, a w wyniku uwzględnienia pozostałych skarg winna być stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji.
W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje.
Stosownie do treści art. 16 par. 2 Kpa i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zakres sądowej kontroli zaskarżonej decyzji ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem. Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie czy Federacja Stowarzyszeń Żydowskich ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę I etapu zabudowy mieszkaniowe - usługowej /budynek mieszkalno-usługowy "A" dwie stacje trafo typu "Duet mini" - ZA i "Mini"2/ na terenie działki nr ew. 4/1 obręb 5-01-03 przy ul. I. w W. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, żeby skarżąca Federacja zwróciła się do organu administracji publicznej z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 par. 1 Kpa. Nie wykazała również, żeby jej udział był uzasadniony celami statutowymi i istnienia takiego celu nie sposób dopatrzyć się w statucie Stowarzyszenia. Nic też nie wskazuje, żeby Federacja miała w tej sprawie własny interes prawny. Sama troska o upamiętnianie miejsc martyrologii Narodu Żydowskiego nie może być uznana za źródło istnienia takiego interesu. Skuteczność prawna żądania organizacji społecznej uzależniona jest od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Organ orzekający uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Jeżeli organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji, to ma ona prawa strony i tym samym prawo do wniesienia odwołania. Natomiast jeżeli nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania /Kpa Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2000, str. 508-509/. Federacja nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Gminy W.-C. (...) z 19.12.2000 r. i nie doręczono jej tej decyzji. Nie wiadomo w jakich okolicznościach, kiedy i od kogo decyzję tę otrzymała. Natomiast w piśmie z 29.12.2000 r. Federacja wyraziła protest wobec zamiaru zabudowania "ostatniego niezabudowanego fragmentu miejsca Zagłady Żydów zwanego Umschlagplatzem w Warszawie" i wniosła o uchylenie wymienionej decyzji z 19.12.2000 r.
Wojewoda M. pismo to potraktował jako odwołanie i rozpatrzył je bez wcześniejszego zbadania czy Federacja Stowarzyszeń Żydowskich jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Dopuścił się więc rażącego naruszenia art. 127 par. 1 Kpa, który stanowi, że tylko stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. O tym czy Federacja ma przymiot strony nie decyduje wola, czy też subiektywne jej przekonanie o istnieniu własnego interesu prawnego. Nie decyduje też o tym swobodne uznanie organu odwoławczego. Istnienie interesu prawnego, można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Skoro Federacja nie została dopuszczona do udziału w sprawie dotyczącej innego podmiotu stosownie do wymogu z art. 31 par. 1 pkt 2 i par. 1 Kpa i nie wykazała się własnym interesem prawnym, to obowiązkiem Wojewody M. było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa.
Wykazanie braku przymiotu strony Federacji Stowarzyszeń Żydowskich w tym postępowaniu powoduje, że nie ma istotnego znaczenia brak formalny odwołania z 27.12.2000 r. Przy całym szacunku do osoby Przewodniczącego - Szymona Szurmieja stwierdzić należy, że nie był on uprawniony do jednoosobowego reprezentowania Federacji i do składania w jej imieniu odwołania od decyzji z 19.12.2000 r. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 20 ust. 1 statutu tego Stowarzyszenia reprezentuje je na zewnątrz Prezydium Rady Federacji, w skład którego wchodziło dziewięć osób, co potwierdza pismo Federacji z 20.01.2003 r. (...) i wyciąg z rejestru stowarzyszeń z dnia 16.07.2001 r. (...). Tylko Prezydium rady Federacji miało uprawnienie statutowe do wniesienia odwołania oczywiście w sprawie, w której Federacja byłaby stroną postępowania administracyjnego.
Z tych samych przyczyn wadliwe jest pełnomocnictwo udzielone adwokatowi Alojzemu P. do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od decyzji Wojewody M. z 14.03.2001 r. Pełnomocnictwa udzieliły bowiem trzy osoby z Prezydium Rady Federacji określając się jako Prezydium Zarządu Głównego Federacji Stowarzyszeń Żydowskich, który to organ nie jest znany Statutowi Federacji. Mimo zobowiązania strona skarżąca nie usunęła tego braku i nie złożyła pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków Prezydium Rady Federacji, a pełnomocnik nie przedstawił zatwierdzenia swej czynności przez ten organ w trybie art. 97 par. 2 Kpc. Wobec wykazania, że Fundacja nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu brak prawidłowego umocowania jej pełnomocnika nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do treści ad. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 1 powołanej ustawy o NSA skargę może wnieść tylko podmiot, który ma interes prawny, a organizacja społeczna w zakresie swej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych mych osób z tym, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Nie budzi wątpliwości, że Federacji nie służyło odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy W.-C. (...) z. 19.12.2000 r., to nie była ani stroną tego postępowania, ani nie uczestniczyła w nim na prawach strony. Nie jest więc uprawniona do wniesienia skargi od decyzji Wojewody M. (...) z 14.03.2001 r. i nie podlegają rozważeniu podniesione w niej zarzuty.
Amerykańsko-Polsko-Izraelska Fundacja "Shalom" nie miała i nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego budynku mieszkalno-usługowego w W. przy ul. I. i udzielenia pozwolenia na budowę tego obiektu. Fundacja nie jest organizacją społeczną i nie mogła uczestniczyć w tej sprawie na zasadach określonych w art. 31 Kpa. Fundacja jest swoistą "masą majątkową", powołaną do życia przez akt fundacyjny, którego mocą fundator przeznacza pewien majątek na określone cele /wyrok NSA z dnia 13 listopada 2002 r. IV SA 2680/00/. Udział Fundacji w tym postępowaniu na prawach strony był więc niedopuszczalny i to niezależnie od tego, że przedmiot sprawy nie mieści się w jej celach określonych w statucie. Fundacja podobnie jak i Federacja nie wykazała własnego interesu prawnego i istnienia tego interesu nie można wyprowadzić z przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Spółdzielni Mieszkaniowej "S." zasługuje na uwzględnienie ponieważ Wojewoda M. wydał zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 127 par. 1 Kpa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Dlatego też na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o NSA stwierdził jej nieważność. Jakkolwiek wobec takiego rozstrzygnięcia nie ma to już istotnego znaczenia, to jednak nie sposób nie wytknąć organowi odwoławczemu oczywistego naruszenia art. 138 par. 2 Kpa w części, w której uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Możliwość taka jest uzależniona od wykazania przez organ odwoławczy, że rozstrzygnięcie Sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, jeżeli nie jest wystarczający przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 Kpa. Natomiast Wojewoda M. w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że "sprawa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na pozostałym terenie (...) będzie przedmiotem odrębnych ustaleń".
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA, a odnośnie skargi Federacji Stowarzyszeń Żydowskich w Polsce i Amerykańsko-Polsko-Izraelskiej Fundacji "Shalom" w W. na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy.