Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając zarzuty skargi oraz oceniając zgodność postanowienia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 18.V.1997 r., wydanego w trybie art. 127 par. 3 Kpa w sprawie odmowy uzgodnienia przebiegu autostrady A-2 na odcinku od węzła Łódź-Stryków-Warszawa do węzła Siedlce-Swoboda, sąd administracyjny brał w szczególności pod uwagę, czy zaskarżone postanowienie zgodne jest ze szczególnym unormowaniem zawartym w art. 19 i art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627/ oraz czy odpowiada ono wymaganiom określonym w par. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 września 1995 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną /Dz.U. nr 64 poz. 332/.
Wynikający z art. 19 cytowanej ustawy nakaz uzgodnienia przez organ właściwy do udzielenia wskazań lokalizacyjnych autostrady m. in. z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z punktu widzenia oceny oddziaływania autostrady na środowisko prowadzi do wniosku, że uzgodnienie to, mające charakter wiążący dla przyszłej decyzji lokalizacyjnej, powinno mieć charakter postanowienia, wydanego w trybie art. 106 par. 1 i par. 5 Kpa, na które przysługuje stronie zażalenie, a na postanowienie ostateczne - skarga do sądu administracyjnego /art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Niezachowanie tej formy rozstrzygnięcia stanowiłoby naruszenie art. 19 cytowanej ustawy o autostradach płatnych, wpływającego na późniejszą ocenę decyzji lokalizacyjnej. Co prawda, powołany przepis prawa nie wskazuje, w jakiej formie następuje uzgodnienie wskazań lokalizacyjnych z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, jednakże zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie z punktu widzenia procesowego chodzi tu o sytuację, o której mowa w art. 106 Kpa.
Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych ramach, uznać należy za zasadne te zarzuty skargi, wniesionej przez Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, które odnoszą się do przedwcześnie wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa negatywnego stanowiska co do dwóch przedstawionych przez Agencję wariantów lokalizacji autostrady A-2 na odcinku warszawskim: tzw. obwodnicy wewnętrznej południowej i obwodnicy wewnętrznej północnej, jako niemożliwych do zaakceptowania z uwagi na negatywną ocenę oddziaływania tych wariantów na środowisko.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że załączona do wniosku o udzielenie wskazań lokalizacyjnych autostrady A-2 na odcinku warszawskim ocena oddziaływania na środowisko, sporządzona przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy wraz z załączoną do niej opinią rzeczoznawcy z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych, wskazują na to, że oba warianty wewnętrznej obwodnicy Warszawy charakteryzują się bardzo istotnymi konfliktami ze środowiskiem przyrodniczym i społecznym na terenach wskazanych przez inwestora.
Z ocen tych wynikają także sugestie, że przedstawione dwa warianty wewnętrznej obwodnicy warszawskiej nie są jedynymi wariantami, które powinny być ocenione przy uzgadnianiu wskazań lokalizacyjnych dla obwodnicy warszawskiej. Ze wstępnych ocen zawartych w tych materiałach wynika, że istnieje możliwość ustalenia kilku wariantów obwodnicy zewnętrznej, które nie zostały zbadane w aspekcie oddziaływania na środowisko.
Stwierdzić należy, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa dysponował listą czterech dodatkowych wariantów obwodnicy zewnętrznej oraz dwóch dodatkowych podwariantów obwodnicy wewnętrznej. Zwracając się pismem z 19.VII.1996 r. do Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z propozycją wykonania dodatkowo wielowariantowej analizy lokalizacji obwodnicy warszawskiej, obejmującej wszystkie możliwe warianty, nie nadał temu wystąpieniu charakteru wezwania wnioskodawcy do usunięcia w zakreślonym terminie istotnych braków w przedstawionych materiałach, zgodnie z wymaganiami art. 64 par. 1 Kpa, co uniemożliwiło temu organowi wypowiedzenie się co do wariantu optymalnego z punktu widzenia oddziaływania obwodnicy na środowisko.
Z powyższego wynika, że w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest uzgodnienie wskazań lokalizacyjnych autostrady, o których mowa w art. 19 cytowanej ustawy o autostradach płatnych, z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, z punktu widzenia oddziaływania autostrady A-2 na środowisko, w szczególności na odcinku obwodnicy warszawskiej, organ ten bez wymaganego przepisami prawa wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przedwcześnie odmówił uzgodnienia przedstawionego przebiegu autostrady A-2 na odcinku od węzła Łódź-Stryków-Warszawa, do węzła Siedlce-Swoboda, co doprowadziło do wydania postanowienia także z naruszeniem prawa materialnego.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w myśl par. 1 ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 czerwca 1995 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrady na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną /Dz.U. nr 64 poz. 332/ ocena oddziaływania autostrady na środowisko, stanowiąca postawę do uzgodnienia wskazań lokalizacyjnych autostrady, powinna zawierać możliwe do zastosowania warianty rozwiązań lokalizacyjnych w aspekcie optymalnego ograniczenia oddziaływań na środowisko i zdrowie ludzi. Prawidłowa realizacja tego przepisu ma szczególne znaczenie w sytuacjach, gdy projektowana autostrada ma przebiegać przez wysoko zurbanizowane centra, jak Warszawa, gdzie skala konfliktów z zakresu ochrony środowiska /emisje i hałas/ oraz konfliktów społecznych jest wyjątkowo duża.
Uwzględniając wymagania określone w par. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, a także w ust. 2 pkt 1 lit. "a" cytowanego rozporządzenia, Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie miał możliwości prawidłowego zastosowania art. 19 powołanej ustawy o autostradach płatnych, bez objęcia oceną możliwych do zastosowania w określonych warunkach wszystkich wariantów lokalizacyjnych autostrady w aspekcie optymalnego ograniczenia oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi. Stwierdzić bowiem należy, że organ, z którym podejmowane jest współdziałanie w wykonaniu ustawowego obowiązku, działając władczo i jednostronnie miał obowiązek wezwać w trybie art. 64 par. 2 Kpa. Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad, jako wnioskodawcę, do przedstawienia w zakreślonym terminie ocen wszystkich możliwych do zaopiniowania wariantów obwodnicy warszawskiej, ze skutkami procesowymi przewidzianymi w tym przepisie.
Ograniczenie się natomiast, jak to ma miejsce w zaskarżonym postanowieniu, do negatywnego stwierdzenia, że przedstawione dwa warianty autostrady A-2 na odcinku warszawskim, to jest obwodnicy wewnętrznej - południowej i wewnętrznej - północnej, nie mogą być realizowane z punktu widzenia ochrony środowiska, które kończyłoby postępowanie w tym zakresie, zawęziłoby w dalszym postępowaniu możliwość wyboru odpowiedniego wariantu w aspekcie optymalnego ograniczenia oddziaływań na środowisko i zdrowie ludzkie. Takie częściowe rozstrzygnięcie, niekorzystne dla wnioskodawcy, pozostaje także w sprzeczności z przepisem par. 1 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, który nakazuje uwzględnienie w ocenie oddziaływania autostrady na środowisko porównywania wariantów rozwiązań lokalizacyjnych autostrady, co może prowadzić także do wyłączenia określonego wariantu autostrady.
Natomiast podniesiona w skardze okoliczność, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nie uwzględnił faktu, iż proponowany przebieg południowej obwodnicy Warszawy zgodny jest z przeznaczeniem na ten cel terenu w planie ogólnym przestrzennego zagospodarowania Warszawy, nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na zawartą w art. 25 ustawy o autostradach płatnych regulację, z której wynika, iż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach określonych w tej ustawie.
Z przytoczonych wyżej okoliczności wynika, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymaganiami art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, to zaś uzasadnia uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy.