Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę na decyzję uchylającą decyzję organu wojewódzkiego i przekazującą sprawę dotyczącą zmiany, w trybie art. 155 Kpa, decyzji o dopuszczalnej emisji hałasu przenikającego do środowiska, emitowanego w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W skardze podniesiono, iż decyzja o ustaleniu dopuszczalnej emisji hałasu stała się ostateczna, zaś właściciele zakładu wystąpili o zmianę tej decyzji i podwyższenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Organ wojewódzki orzekł o odmowie zmiany decyzji, natomiast organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w celu rozważenia, czy wniosek zasługuje na uwzględnienie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji jeszcze raz orzekł o odmowie zmiany ostatecznej decyzji o dopuszczalnej emisji hałasu, po uwzględnieniu treści planu ogólnego miasta, w którym teren wokół zakładu oznaczony symbolem MN, ZP, ZD jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, z przewagą zabudowy jednorodzinnej, na park i zieleń oraz zieleń działkową. Od tej decyzji odwołali się właściciele zakładu podnosząc, iż w momencie rozpoczęcia działalności gospodarczej w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu istniały tylko ogródki działkowe.
W skardze zakwestionowano ponadto stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, iż przepisy par. 5 i par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami /Dz.U. nr 24 poz. 90/ przesądzają o tym, iż tereny osiedla domków jednorodzinnych, na którym zamieszkują skarżący, nie mogą być uznane za tereny podmiejskich osiedli mieszkaniowych, ponieważ leżą w granicach administracyjnych miasta /w odległości 800 m od granicy/.
Organ drugiej instancji nie uznał skarżących za stronę postępowania, chociaż postępowanie zmierzające do likwidacji zakładu wszczęte zostało na ich wniosek. Do twierdzenia, że skarżący są stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, upoważnia glosa Barbary Adamiak do wyroku NSA z dnia 7 września 1989 r. SA/Ka 441/89 - OSP 1991 z. 2 poz. 33 str. 60.
Za stronę uznał skarżących organ wojewódzki.
Organ odwoławczy po otrzymaniu skargi nie nadesłał sądowi do dnia rozprawy akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, pomimo kierowanych do tego organu kolejnych wezwań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 39 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zgodnie z którym, w razie nienadesłania przez organ odpowiedzi na skargę i akt sprawy w terminie określonym w art. 38 ust. 1, sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze, gdy nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych przez Sąd w toku rozpoznawania sprawy.
Kwestionowana w sprawie decyzja organu odwoławczego /nadesłana sądowi przez stronę skarżącą/ jest decyzją kasacyjną. Takie rozstrzygnięcie może zapaść w II instancji wówczas, gdy jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
W niniejszej sprawie natomiast organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną nie ze względu na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz dlatego, iż miał na temat sposobu rozstrzygnięcia sprawy odmienny pogląd od organu pierwszej instancji. W takiej natomiast sytuacji, stosownie do art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka w określonym zakresie, kierując się własnym przekonaniem o stanie faktycznym sprawy.
Sąd zauważył, iż już tylko podana okoliczność jest wystarczająca do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę zarówno organ I, jak i organ II instancji ma obowiązek rozważyć, czy zachodzą przesłanki ustawowe dokonania zmiany ostatecznej decyzji. W myśl art. 155 Kpa przesłankami zmiany ostatecznej decyzji są:
- zgoda strony /stron postępowania/,
- brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji,
- wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, objętej przymiotem trwałości ustanowionym przepisami art. 16 par. 1 Kpa, konieczna jest zgoda strony będącej adresatem tej decyzji, jak też innych stron, które nabyły prawa na podstawie decyzji ostatecznej, i to niezależnie od tego, czy strony te brały udział w administracyjnym postępowaniu ogólnym. Na mocy ostatecznej decyzji o dopuszczalnej emisji hałasu prawo nabył nie tylko podmiot, z którego działalnością wiąże się emisja hałasu, ale również i inne podmioty, a zwłaszcza te, na których nieruchomości niekorzystnie oddziałuje emisja hałasu. Podwyższenie dopuszczalnej emisji hałasu wprawdzie może Sąd Najwyższy się okazać korzystne dla podmiotu hałas emitującego, np. wobec tego, że będzie on ponosił mniejszą odpowiedzialność z powodu podwyższonej emisji hałasu, będzie natomiast zdecydowanie niekorzystne dla tych podmiotów, którym służą prawa do nieruchomości /a zwłaszcza prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego/ znajdujących się w zasięgu oddziaływania hałasu.
Aby można było zmienić ostateczną decyzję na podstawie art. 155 Kpa, konieczne jest się okazać korzystne dla podmiotu hałas emitującego, np. wobec tego, że będzie on ponosił mniejszą odpowiedzialność z powodu podwyższonej emisji hałasu, będzie natomiast zdecydowanie niekorzystne dla tych podmiotów, którym służą prawa do nieruchomości /a zwłaszcza prawo własności czy prawo użytkowania wieczystego/ znajdujących się w zasięgu oddziaływania hałasu.
Aby można było zmienić ostateczną decyzję na podstawie art. 155 Kpa, konieczne jest więc uzyskanie zgody strony /stron/ postępowania, jak też ustalenie, iż zaistniały pozostałe przesłanki wymienione w art. 155 Kpa.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że wniosek właściciela zakładu emitującego hałas o zmianę ostatecznej decyzji powinien być uwzględniony, nie badając w ogóle, czy w sprawie występują inne strony, których zgoda jest konieczna, aby można było dokonać zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Dokonanie zmiany decyzji bez zgody wszystkich stron powoduje natomiast, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Należało wyjaśnić, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę decyzji przemawia słuszny interes strony. Konieczne więc jest wykazanie nie tylko, iż w interesie strony /właściciela zakładu emitującego hałas/ jest podwyższenie dopuszczalnej emisji hałasu, ale również, iż interes tej strony jest słuszny. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości co do tego, iż konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, skargę uwzględnił. Umożliwi to ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy.