Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99

Rozpoznanie

w dniu 24 lipca 2001 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Dagmary O. i Franciszka Z. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 maja 1999 r. w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez zakład - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).

Teza

W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

Uzasadnienie

Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 12 maja 1999 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną w odwołaniu mieszkańców M. decyzję Wojewody dla PPU "P." w M. ustalającą dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska: 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że tereny otaczające omawiany zakład zakwalifikowane zostały jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami rzemieślniczymi. Według tabeli Nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku /Dz.U. nr 66 poz. 436/ dla tego terenu dopuszczalny poziom hałasu wynosi pory nocnej 40 dB, a dla pory dziennej 50 dB. Taki też maksymalny poziom natężenia hałasu określono w decyzji. Jednocześnie wyjaśniono, że jeśli przekroczony zostanie poziom hałasu określony decyzją Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może nakazać wstrzymanie działalności powodującej przekroczenia.

Skargę na tę decyzję wnieśli Dagmara O. i Franciszek Z., którzy zarzucają, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Skarżący powołują się na treść swojego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, w którym domagali się zlikwidowania przerobu tworzyw sztucznych w zakładzie P., o to ze względu na uciążliwy charakter tego zakładu, zlokalizowanego na terenie budownictwa mieszkaniowego. Uciążliwość ta polega przede wszystkim na emitowaniu do powietrza szczególnie intensywnych zapachów oraz hałasów o dużym natężeniu. Skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania podnosili, że w 1992 r. właściciele zakładu rzemieślniczego o charakterze mechanicznym o niewielkim przerobie - samowolnie rozbudowali ten zakład - o nowe pomieszczenie - aż do granic z działkami sąsiadującymi i uzyskali decyzję o pozwoleniu na użytkowanie tego zakładu, który - po rozbudowie - stał się zakładem produkcyjnym a nie usługowym, szczególnie szkodliwym dla środowiska. W ocenie skarżących wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tego samowolnie rozbudowanego zakładu wydana została z rażącym naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu tego przewiduje funkcję mieszkaniową z nieuciążliwymi obiektami usługowymi i handlowymi, zakład zaś "P." jest przedsiębiorstwem produkcyjnym, a nie usługowym. Organy obu instancji nie rozpoznały jednak sprawy w jej całokształcie i wydały decyzję dotyczącego tylko jednej z sygnalizowanych uciążliwości /hałasu/.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przede wszystkim należy przypomnieć, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. W sprawie niniejszej organ I instancji, w oderwaniu od treści wniosku wszczynającego postępowanie - rozpoznał sprawę o ustalenie dopuszczalnej emisji hałasu do środowiska, mimo iż z pisma mieszkańców wszczynającego postępowanie administracyjne wynikało, iż wnioskodawcy oczekują wstrzymania działalności zakładu produkcyjnego pogarszającego w ich ocenie w sposób istotny stan środowiska zagrażając zdrowiu ludzi. Zakład ten bowiem - według twierdzeń autorów wniosku - emituje do powietrza intensywne zapachy powstające przy produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych, a także emituje hałasy zakłócające i utrudniające normalną egzystencję mieszkańcom okolicznych budynków mieszkalnych. Z treści tego pisma wynikało więc, iż wnioskodawcy oczekiwali wydania decyzji przewidzianej w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, tj. decyzji nakazującej wstrzymanie działalności zakładu, a nie wydania decyzji przewidzianej w art. 51 powyższej ustawy o ustaleniu dopuszczalnej emisji hałasu. Taka decyzja nie załatwiała sprawy kompleksowo pomijając kwestię nadmiernych wyziewów zapachów z przerabianych tworzyw sztucznych - bez rozpoznania. Z pism procesowych mieszkańców wynikało także, iż mieszkańcy sygnalizują wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa.

Organ administracji nie podjął jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, przyjęty zaś tryb załatwiania sprawy nie był prawidłowy i wydane decyzje nierozstrzygające o istocie sprawy nie mogą być uznane za zgodne z prawem.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm./ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jako wydane z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 pow. ustawy o NSA.