Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Nadleśnictwu Z. pozwolenia na budowę, w części dotyczącej inwestycji pod nazwą: Przebudowa mostu w miejscowości D. na rzece D., w km [...]w ciągu drogi leśnej – nie stwierdził nieważności powyższej decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpił Burmistrz Gminy R., który jednak nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W związku z tym w oparciu o przedłożone dokumenty organ wszczął postępowanie z urzędu i w jego wyniku stwierdził, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo wodne, dla planowanej inwestycji nie wymagano uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem przebudowa istniejących w dniu wejścia w życie cyt. ustawy, mostów i przepustów wymagała uprzedniego uzgodnienia z właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego terenowym organem administracji państwowej, w części hydrologicznej i hydraulicznej założeń techniczno-ekonomicznych. Inwestor posiadał wymagane prawem uzgodnienia wydane przez Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w T. i nie żądano od niego przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego.
Wniosek inwestora złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z projektem budowlanym spełniał warunki wymagane przez Prawo budowlane.
Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Burmistrz Gminy R., Starosta [...] oraz [...] Zarząd Melioracji Urządzeń Wodnych w P. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 134 kpa stwierdził uchybienia [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w P. terminu do wniesienia odwołania, bowiem termin do jego wniesienia upłynął w dniu 09.12.2002 r., zaś odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 11.12.2002 r.
Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy R. – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] w części dotyczącej przebudowy mostu w miejscowości D. na rzece D. Naczelny organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] wyrażonym w zaskarżonej decyzji, bowiem w jego ocenie zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany dotyczy odbudowy mostu, nie zaś przebudowy istniejącego mostu. W części opisowej projektu stwierdzono, iż jego przedmiotem jest projekt odbudowy zniszczonego mostu.
Z dalszej jego części wynika jednak, iż nie dotyczy on mostu, a wału ziemnego z dwoma przepustami. Nie można więc mówić o "przebudowie mostu" jak stanowi decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 1999 r., a o budowie nowego, innego obiektu budowlanego, do którego zastosowanie ma art. 82 ust. 1 pkt 8 obowiązującego wówczas Prawa wodnego stanowiący, że pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego wymaga w szczególności prowadzenie przez wody mostów i urządzeń komunikacyjnych. Brak pozwolenia wodnoprawnego przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, należy zdaniem organu ocenić jako rażące naruszenie przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż odwołanie Starosty [...] nie zostało rozpatrzone ponieważ podmiot ten nie jest stroną niniejszego postępowania.
Skargę od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Nadleśnictwo Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na skutek naruszenia art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a z ostrożności procesowej o jej uchylenie.
Skarżący zarzuca, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma uprawnień do wzruszenia w trybie nadzoru – decyzji starostów w tym i stwierdzenia nieważności wydawanych przez nich decyzji, a działając w parciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa jako organ odwoławczy mógł jedynie uchylić decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego, kpa wyłącza stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Nadto skarga podnosi, iż organ ustalił nowy stan faktyczny, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza bez przeprowadzenia wizji lokalnych celem jednoznacznego określenia zadania inwestycyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu choć nie z przyczyn w niej podniesionych, które jednak Sąd jest zobligowany brać pod uwagę z urzędu.
Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 kpa, bowiem organ II instancji nie rozpatrzył odwołania Starosty [...].
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2002 r. w ustawowym terminie wniosły dwa podmioty: Burmistrz Gminy R. oraz Starosta [...], któremu decyzja ta, jak wynika z rozdzielnika została także doręczona.
Rozpatrując jedynie odwołanie Burmistrza Gminy R., uznając tym samym, iż służy mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w niniejszym postępowaniu, organ odwoławczy w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdził, iż odwołanie Starosty [...] nie zostało rozpatrzone bowiem podmiot ten nie jest stroną postępowania.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż organ II instancji nie dokonał żadnych rozważań na okoliczność dlaczego Burmistrz Gminy R. stroną postępowania w ocenie tegoż organu jest, zaś przymiotu tego odmawia Staroście Rawickiemu choć wydaje się na podstawie całokształtu materiału w sprawie, iż ewentualny interes prawny obu podmiotów jest tożsamy.
Jeśli strona składając odwołanie wskazuje, iż decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego to twierdzenie to winno być poddane weryfikacji w oparciu o przepisy procedury i na podstawie zasad właściwych dla postępowania odwoławczego.
W przypadku, gdy organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołania stwierdzi, że jednostka która je wniosła nie posiada indywidualnego interesu prawnego, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 05.07.1999 r. (sygn. akt OPS 16/98) przyjął, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa".
Podzielając w całości powyższy pogląd należy uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 kpa, który zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy i nie przewiduje nie rozpatrzenia złożonego w terminie i spełniającego wymogi formalne odwołania.
Nie przesadzając więc o wyniku postępowania odwoławczego, rzeczą organu II instancji będzie przede wszystkim rozważenie interesu prawnego podmiotów składających odwołanie, zwłaszcza, iż jak wynika to z zawiadomienia z dnia 27.08.2002 r. oraz decyzji organu I instancji, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty T. prowadzone było z urzędu.
Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść trzeba, iż są one całkowicie bezzasadne. Skarżący bowiem wskazując, iż w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa i stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji i powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05.01.1982 r. sygn. akt II SA 919/81 i z dnia 07.05.1984 r. sygn. akt II SA 225/84, całkowicie pominął okoliczność, iż zaskarżona decyzja zapadła w toku postępowania nieważnościowego, w którym zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy w przypadku, gdy nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec w przedmiocie nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji.
Z tych wszystkich względów ujawniona wada naruszenia art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271, nr 240, poz. 2052, z 2003 r. nr 124, poz. 1153).