Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 listopada 1994 r., wydaną przez Wojewodę (...) na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, udzielono Marii i Zbigniewowi małżonkom W. pozwolenia wodnoprawnego na doprowadzenie wody ze studni usytuowanej na działce nr 1497/2, stanowiącej ich własność, na teren ich zabudowanej posesji, stanowiącej działkę nr 1507, za pomocą urządzeń przechodzących przez grunty innych właścicieli. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w miejscowości R. studnie przydomowe, pobierające wodę z pierwszego poziomu wodonośnego, dostarczają gospodarstwom rolnym wodę bardzo złej jakości, a wodociąg lokalny (...) nie dostarcza gospodarstwom rolnym wystarczającej ilości wody. Wnioskodawcy, Maria i Zbigniew małżonkowie W., urządzili studnię na potrzeby nowo zbudowanego domu, którą zlokalizowali na działce położonej poza terenem zabudowanym. Położenie działki, na której urządzono studnię, uzasadnia przeprowadzenie rurociągu podziemnego przez grunty siedmiu właścicieli, przy czym właścicielka działki nr 1499/1 Antonina B. nie wyraża zgody na przeprowadzenie rurociągu przez jej działkę na długości 10 15 m, aczkolwiek rurociąg ten ma być zainstalowany metodą przewiertu na głębokości 1,5 m, co ma zapobiec uszkodzeniu powierzchni gruntu. Według organu pierwszej instancji szkody, które mogą powstać dla właścicieli działek, pokryje użytkownik rurociągu. Powyższych ustaleń organ pierwszej instancji dokonał na podstawie przeprowadzonej rozprawy wodnoprawnej i załączonych do akt sprawy dokumentów. Udzielone wnioskodawcom pozwolenie wodnoprawne ma charakter czasowy i obejmuje okres do dnia 31 grudnia 2004 r.
Od decyzji tej wniosła odwołanie Antonina B. Kwestionując zaskarżoną decyzję, podniosła, iż organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji nie uwzględnił jej interesów jako właścicielki działki. W związku bowiem z niedoborem wody w jej gospodarstwie uzależnia ona przeprowadzenie rurociągu przez jej działkę od podłączenia nieruchomości do tego rurociągu za zwrotem kosztów, czego organ nie uwzględnił z powodu sprzeciwu wnioskodawców. Według odwołującej się, w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone jej prawa jako strony, gdyż nie została powiadomiona o rozprawie wodnoprawnej, a zgłoszone przez jej syna w czasie przeprowadzonej wizji lokalnej propozycje zostały zignorowane. Organ pierwszej instancji, uwzględniając interes wnioskodawców, nie wyjaśnił jej zamierzeń co do sposobu zagospodarowania działki, naruszając jej prawa jako właścicielki działki.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 10 kwietnia 1995 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji, podtrzymując ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że wnioskodawcy nie wyrazili zgody na podłączenie działki Antoniny B. do rurociągu, gdyż nie znają wydajności ujęcia wody, a ustalenie zasobów tego ujęcia byłoby bardzo kosztowne. W lokalnym wodociągu zaś od kilku lat występują niedobory wody, a wykonana przez wnioskodawców studnia częściowo odciąży działający wodociąg lokalny, gdyż zamierzają oni przekazać ewentualne nadwyżki wody ze studni swemu bratu. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że Antonina B. została powiadomiona o rozprawie wodnoprawnej i pokwitowała zawiadomienie w dniu 17 października 1994 r., a w rozprawie i w wizji lokalnej brał udział jej syn Janusz B., który nie wyraził zgody na przeprowadzenie rurociągu przez działkę matki. W aktach sprawy znajduje się też pismo Urzędu Miasta i Gminy S. z dnia 18 listopada 1994 r., z którego wynika, iż zgodnie z planem miejscowym działka Antoniny B. jest położona na terenie upraw rolnych bez prawa zabudowy, natomiast sposób przeprowadzenia rurociągu przez jej działkę wyłącza możliwość naruszenia struktury powierzchni gruntu. W tych warunkach udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na przeprowadzenie rurociągu przez działkę Antoniny B. było uzasadnione powołanymi w decyzji przepisami.
Na powyższą decyzję Antonina B. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji, jako sprzecznej z prawem. Podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca zarzuca w szczególności, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa, tendencyjna i krzywdząca, gdyż nie uwzględnia jej racji i propozycji. Organy orzekające w sprawie nie zadała sobie trudu, aby rozstrzygnąć sprawę w drodze porozumienia i ugody, gdyż jest możliwość podłączenia jej działki do rurociągu w zamian za wyrażenie zgody na przeprowadzenie rurociągu przez jej grunt. Skarżąca chce partycypować w ponoszeniu kosztów budowy rurociągu oraz ujęcia wody. Wydane decyzje naruszają zasadę równego traktowania stron, albowiem wydane rozstrzygnięcia zapewniają przywileje w doprowadzeniu wody do domu wnioskodawców z pominięciem potrzeb skarżącej w tym zakresie, narażając ją przy tym na szkody wynikłe z przeprowadzenia rurociągu przez jej grunt.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja, jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego nie mogą się ostać.
Sprawa niniejsza dotyczy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego współwłaścicielom działki zabudowanej na doprowadzenie wody do ich domu ze studni usytuowanej także na ich działce, ale położonej poza siedliskiem, za pomocą urządzeń przechodzących przez grunty innych właścicieli, w tym przez grunt skarżącej Antoniny B. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. W myśl tych przepisów pozwolenia wodnoprawnego wymaga między innymi doprowadzenie wody za pomocą urządzeń przechodzących przez grunt innego właściciela, co występuje w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym nastąpiło naruszenie przepisów art. 7, 77 par. 1 i art. 80 Kpa, a także art. 13 prawa wodnego. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji, nie dokonano ustaleń co do tego, czy i jakiego rodzaju ograniczenie prawa własności gruntu należącego do Antoniny B. nastąpi na skutek udzielenia bez jej zgody Marii i Zbigniewowi małżonkom W. pozwolenia wodnoprawnego na przeprowadzenie rurociągu przez jej grunt.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepisy rozdziału czwartego prawa wodnego /art. 53 57/, normujące szczególne korzystanie z wód, nie regulują wzajemnych praw i obowiązków, jakie wynikają dla stron w związku z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego na przeprowadzenie rurociągu przez grunty nie należące do wnioskodawców. W sprawie jest niewątpliwe, że udzielenie takiego pozwolenia, jeżeli jest ono konieczne, pociąga za sobą ograniczenie prawa własności nieruchomości, przez którą rurociąg ma przebiegać. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu sprawy o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego organy orzekające powinny uwzględniać wymagania wynikające z art. 13 prawa wodnego jako przepisu ogólnego. W myśl tego przepisu ograniczenie prawa własności nieruchomości lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości następuje za odszkodowaniem. O ograniczeniu prawa oraz o odszkodowaniu orzeka terenowy organ administracji państwowej właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie zaś do art. 16 prawa wodnego ograniczenie tego rodzaju prawa decyzją ostateczną stanowi podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej. Pominięcie zatem w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym rozstrzygnięcia o rodzaju i zakresie ograniczenia prawa własności stanowi o wadliwości takiej decyzji, gdyż może utrudnić właścicielowi nieruchomości dochodzenia roszczeń związanych z omawianym ograniczeniem. Z powyższego wynika, że powołany w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 53 ust. 2 pkt 5 prawa wodnego nie mógł stanowić samodzielnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem rozstrzygnięcie takie nie chroni interesów właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać rurociąg. Uwzględnienie interesów właścicieli takich nieruchomości i określenie obowiązków właścicieli rurociągu należy do istoty rozstrzygnięcia sprawy. Przy orzekaniu w niniejszej sprawie bowiem należy mieć na względzie zasadę wyrażoną w art. 140 kodeksu cywilnego, że własność rzeczy, w tym nieruchomości, jest wyłączona w granicach określonych przez ustawy spod wszelkiej ingerencji osób trzecich. W tę sferę wyłączności wolno wkraczać jedynie wtedy, gdy do takiego wkroczenia upoważnia przepis ustawy i zasady współżycia społecznego. Z tych też względów należało przyjąć, że wydanie decyzji na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie lub doprowadzanie wody za pomocą urządzeń przechodzących przez grunt innego właściciela powoduje ograniczenie prawa własności nieruchomości, do którego ma zastosowanie przepis ogólny art. 13 tej ustawy, co powinno znaleźć wyraz w decyzji.
Niezależnie od powyższych rozważań należy stwierdzić, że w dotychczasowym postępowaniu organy administracji obu instancji nie podejmowały wystarczających czynności, zgodnie z wymaganiami art. 13 Kpa, aby sprawę przeprowadzenia rurociągu przez grunt skarżącej uregulować w drodze zawartej przez strony ugody, na co powołuje się skarżąca. Pomimo zgłaszanej w tej kwestii przez skarżącą propozycji, z akt sprawy nie wynika w sposób oczywisty, aby w toku postępowania administracyjnego nakłaniano strony do zawarcia ugody. Skarżąca, co wynika z treści skargi, zgłaszała propozycje zawarcia porozumienia z wnioskodawcami co do możliwości przeprowadzenia rurociągu przez jej grunt w zamian za podłączenie jej działki przez wnioskodawców do rurociągu za zwrotem kosztów.
Wskazane wyżej braki, świadczące o niewyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości pełnego jej rozpatrzenia na tle przepisów prawa materialnego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.