Uzasadnienie
Prokurator Wojewódzki w W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 czerwca 1996 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody z dnia 17 stycznia 1992 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 28 listopada 1991 r. orzekającej o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. gruntów nieruchomości położonej w W. przy ul. T. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, co następuje:
Z akt sprawy wynika, że zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia 10 grudnia 1938 r. nieruchomość o numerze hipotecznym 4 ABC, położona w W. przy ul. T. została przysądzona na własność Państwowego Zakładu E., który wykonał w terminie warunki licytacyjne i uiścił całą kwotę nabycia w kwocie 1.250.000 zł.
Ponieważ nieruchomość ta leży na terenie objętym w 1945 r. działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ - grunty nieruchomości przeszły na własność gminy W., a następnie na własność Państwa. Stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 wymienionego dekretu Państwowy Zakład E., jako dotychczasowy właściciel tej nieruchomości złożył w ówczesnym Zarządzie Miejskim W. wniosek o przyznanie mu wieczystej dzierżawy gruntów nieruchomości /pismo PZE z dnia 27 kwietnia 1948 r., które znajduje się w aktach sprawy w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W./.
Z wniosku tego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przed wojną całkowicie zabudowana. Państwowy Zakład E. już w 1946 r. przystąpił do jej odbudowy po zniszczeniach wojennych. Plany odbudowy zostały zatwierdzone przez Ministerstwo Odbudowy, po akceptacji tej odbudowy przez Komisję Biura Architektoniczno-Zabytkowego Biura Odbudowy.
Składając ww. wniosek Państwowy Zakład E. spełnił wymagania niezbędne do uzyskania prawa wieczystej dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Wniosek ten nie został jednak rozpatrzony.
Z mocy ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. o zniesieniu Państwowego Zakładu E. /Dz.U. 1952 nr 1 poz. 4/ Zakład ten przestał działać. Zgodnie z przepisem art. 2 i 3 wym. ustawy zadania i majątek Państwowego Zakładu E. przejął Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych, uważając się za następcę prawnego Państwowego Zakładu E., skierował pismo z dnia 30 czerwca 1991 r. do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. o rozpatrzenie znajdującego się w aktach Urzędu W. - Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, wniosku z dnia 27 kwietnia 1948 r. o przyznanie Państwowemu Zakładowi E. prawa wieczystej dzierżawy gruntów nieruchomości położonej w W. przy ul. T. W piśmie tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. w aktach omawianej sprawy znajduje się kopia pisma z dnia 6 czerwca 1962 r., skierowanego do Wydziału Finansowego tego Urzędu, z treści którego wynika, że wniosek Państwowego Zakładu E. został złożony w obowiązującym terminie.
Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 20 listopada 1991 r. odmówił ustanowienia na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych użytkowania wieczystego gruntów omawianej nieruchomości. Organ ten nie kwestionując uprawnień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako następcy prawnego Państwowego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że w obecnym stanie prawnym Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych nie można przyznać prawa użytkowania wieczystego omawianego gruntu. Naruszyłoby to bowiem przepisy art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./, przewidując w świetle obecnego stanu prawnego możliwość oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa /gminy/ jedynie osobom prawnym lub osobom fizycznym /ZUS jest państwową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej/.
W odwołaniu od wskazanej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślając, że ma świadomość, iż jego status jednostki państwowej nie posiadającej osobowości prawnej nie pozwala w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ubiegać się o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów omawianej nieruchomości, wnosił o oddanie mu tych gruntów w zarząd - na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Wojewoda decyzją z dnia 17 stycznia 1992 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Zdaniem tego organu, na podstawie całokształtu materiału dowodowego należy uznać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest następcą prawnym Państwowego Zakładu E. jedynie w zakresie zadań i obowiązków. Zakładowi temu nie przysługuje natomiast następstwo prawne, "w zakresie praw do dysponowania majątkiem byłego PZE, w tym również praw wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". W związku z tym - zdaniem Wojewody - Zakład Ubezpieczeń Społecznych może ubiegać się o przyznanie prawa zarządu nieruchomości przy ul. T. w W. jedynie na zasadach ogólnych, określonych w art. 33 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Rozpatrując sprawę organ nadzoru zważył, co następuje:
Organ wojewódzki nie wyjaśnił, na podstawie jakiego materiału dowodowego można było uznać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest obecnie następcą prawnym Państwowego Zakładu E. Jest to stanowisko nie poparte żadnymi dowodami. Nie wykazano też, by wynikało to z ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym. Trzeba zauważyć, że ustalenie art. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. o zniesieniu Państwowego Zakładu E., stanowiącego o przejęciu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych majątku PZE nie zostało żadnym przepisem anulowane.
Nie wynika to również z przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o przekazaniu wykonywania ubezpieczeń społecznych związkom zawodowym.
W myśl tych przepisów problematyka rent i zaopatrzeń, a więc m.in. zadania byłego Państwowego Zakładu E. - na podstawie przepisów wskazanego dekretu znalazła się w gestii Ministra Pracy i Opieki Społecznej. W przepisach dekretu nie ma natomiast ustaleń, które by stanowiły o przekazaniu Skarbowi Państwa, jakichkolwiek środków majątkowych służących dotychczas Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Jest tylko mowa o dokonaniu podziału tych środków pomiędzy CRZZ oraz Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej, stosownie do zakresu ich działań /art. 5 ust. 2 dekretu/.
W ustawie z dnia 13 kwietnia 1960 r. o utworzeniu Komitetu Pracy i Płac oraz o zmianach właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zaopatrzenia i opieki społecznej ponownie pojawiła się nazwa - Zakład Ubezpieczeń Społecznych - obejmujący problematykę rent i zaopatrzeń należącą od 1955 r. do Ministra Pracy i Opieki Społecznej. Przejściowo pojawił się jeszcze fundusz emerytalny, którego dysponentem był Zakład Ubezpieczeń Społecznych /ustawa z dnia 25 listopada 1968 r. - Dz.U. nr 3 poz. 7/. Fundusz ten został zniesiony w 1986 r. ustawą o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych - Dz.U. nr 42 poz. 202 ze zm. Z przepisów tej ustawy wynika, że w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych znalazły się aktywa i pasywa ubezpieczeń społecznych, rent i zaopatrzeń poddanych wcześniej różnym reorganizacjom, a także wykonywania zadań powierzonych temu Zakładowi na podstawie odrębnych przepisów /zob. art. 11 ust. 3 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych/. Ustawa ta w tekście jednolitym z 1989 r. /Dz.U. nr 25 poz. 137/, obejmującym dokonane nowelizacje, obowiązujące dotychczas.
W świetle powyższego poglądy Wojewody, wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 stycznia 1992 r., że Zakład Ubezpieczeń jest następcą Państwowego Zakładu E. jedynie w zakresie zadań i obowiązków - nie znajduje oparcia w przepisach. Przepisami art. 2 i 3 ustawy o zniesieniu Państwowego Zakładu E. przekazano bowiem Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych zarówno zadania i obowiązki, jak też środki majątkowe. Z przedstawionych wyżej rozważań nie wynika, by w toku dokonywanych zmian organizacyjnych temu Zakładowi pozostawiono jedynie zadania i obowiązki, a pozbawiono go środków majątkowych, które niezależnie od konfiguracji organizacyjnej służyły realizacji zadań i obowiązków przejętych po zlikwidowanym Państwowym Zakładzie E. Wojewoda, jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, chociaż kwestionując uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do występowania w sprawach majątkowych jako następca prawny zlikwidowanego Państwowego Zakładu E., eksponował w ten sposób brak zgody na istotne ustalenia decyzji organu I instancji.
W związku z rozbieżnymi stanowiskami Kierownika Urzędu Rejonowego w W. i Wojewody co do oceny uprawnień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do występowania jako następca prawny w sprawach majątkowych b. Państwowego Zakładu E., a także biorąc pod uwagę przedstawione wyżej z urzędu ustalenia dotyczące tego zagadnienia, sformułowane na tle przepisów wydanych w sprawach ubezpieczeń społecznych w latach 1955-1986 - trzeba stwierdzić, że w sprawie nie zostały wyjaśnione zagadnienia mające podstawowe znaczenie dla prawidłowego jej załatwienia. Brak tego wyjaśnienia wskazuje na rażące naruszenie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Nie bez znaczenia dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, jak stanowi art. 7 Kpa, jest stwierdzenie zawarte we wniosku z 1948 r. postulującym oddanie w wieczystą dzierżawę nieruchomości przy ul. T. w W., że stanowi ona majątkowe wartości przeznaczone na wypłatę przyszłych świadczeń emerytalnych, a więc tworzące część środków przewidzianych do wykorzystania na cele społeczne i pochodzących niewątpliwie ze źródeł społecznych.
Rażąco naruszono także prawo przez nieobjęcie rozstrzygnięciem żądania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie oddania przedmiotowej nieruchomości w zarząd. Ogólna informacja w tej sprawie zawarta w uzasadnieniu decyzji Wojewody nie może być uważana za załatwienie sprawy. Z art. 104 par. 2 Kpa wynika, że tylko decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub części.
W toku postępowania naruszono także przepis art. 9 Kpa, w myśl którego organy orzekające są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Ten przepis wiąże się zwłaszcza z koniecznością właściwego odniesienia się do przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. w obecnym stanie prawnym. W szczególności od wielu lat nieaktualna jest instytucja wieczystej dzierżawy, o której mowa w art. 7 ust. 1 ww. dekretu. Ponieważ obecnie sprawa jest załatwiona pod rządami przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - trzeba uprawnienia żądającego oceniać na podstawie przepisów tej ustawy. Skoro w przepisach ww. ustawy istnieje zróżnicowanie uprawnień do uzyskiwania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa /gminy/ w zależności od tego, czy żądający jest osobą fizyczną lub prawną albo jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej - odpowiednio powinny być interpretowane prawa, które należy stosować w miejsce nie istniejącej już dzierżawy wieczystej.
Zatem przez prawo do uzyskania wieczystej dzierżawy przewidzianej w przepisach dekretu z 1945 r. należy obecnie rozumieć:
- prawo użytkowania wieczystego dla osób fizycznych i prawnych /art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/,
- prawo zarządu - dla państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej /art. 4 ust. 4 i art. 33 ust. 2 wyżej powołanej ustawy/.
Należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku z 1948 r., złożonego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a rozpatrywanego po czterdziestu latach - skutki wynikające z upływu czasu, nie zawinionego przez stronę, nie mogą powodować pogorszenia interesów prawnych strony.
Stwierdzanie nieważności decyzji Wojewody nie nastąpiło z przyczyn, o których mowa we wniosku w tej sprawie Krajowej Izby Gospodarczej z dnia 28 listopada 1995 r., lecz z urzędu, w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa w postępowaniu odwoławczym /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Przedstawione we wniosku Krajowej Izby Gospodarczej argumenty mające uzasadnić żądane stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie odmowy oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych gruntów nieruchomości położonej przy ul. T. w W. nie odpowiadają przesłankom przepisów art. 156 par. 1 Kpa, stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W szczególności bezzasadny jest zarzut, że kwestionowane decyzje zostały wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.
Podstawę tę stanowi art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i wniesiony na jego podstawie, a nie załatwiony, wniosek byłego właściciela nieruchomości. Wniosek skierowany, zgodnie z przepisami do właściwego organu administracji nie może pozostać bez załatwienia.
W skardze na ww. decyzję Prokurator Wojewódzki w W. podniósł, co następuje:
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1/ art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa polegającym na przyjęciu, iż niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia 17.01.1992 roku Wojewody będące naruszeniem wyrażonej w art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa zasady prawdy obiektywnej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, podczas gdy naruszenie tych przepisów jest jedynie innym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 104 par. 2 Kpa polegającym na przyjęciu, iż nierozpoznanie w toku postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia 17.01.1992 r. Wojewody, którego przedmiotem było rozpoznanie wniosku z dnia 27.04.1948 r. złożonego przez Państwowy Zakład E. o oddanie gruntu położonego w W. przy ul. T. w dzierżawę wieczystą na podstawie przepisów dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o oddanie mu tej nieruchomości w zarząd na podstawie ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy postępowania wszczęte tymi wnioskami stanowią dwie odrębne sprawy, które winny być rozstrzygnięte każda przez uprawniony do tego organ w odrębnych postępowaniach, 3/ art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 9 Kpa polegającym na przyjęciu, iż naruszone w toku postępowania administracyjnego wyrażone w art. 9 Kpa, zasady udzielenia pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy jest to jedynie inne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi podnosi się, iż zdaniem Prokuratury Wojewódzkiej w W. naruszenie wyrażone w art. 7, art. 11 par. 1 i art. 80 Kpa zasady prawdy obiektywnej i płynącego z niej obowiązku wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności nie stanowi, w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, rażącego naruszenia prawa, a jest jedynie innym naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy.
Co do przedstawionej w punkcie drugim wady postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji Wojewody, to zdaniem Prokuratury Wojewódzkiej, nieobjęcie rozstrzygnięciem przedmiotowej decyzji kwestii ustanowienia zarządu, czy też określenia "prawa pierwszeństwa w jego uzyskaniu" nie jest wadą tejże decyzji, a wręcz przeciwnie rozstrzygnięcie takie należy uznać za prawidłowe.
Otóż rozpoznanie zgłoszonego w toku postępowania odwoławczego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosku o oddaniu mu gruntu w zarząd, w sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku PZE z 27.04.1948 r. o ustanowienie dzierżawy wieczystej, byłoby sprzeczne z regułami procedury administracyjnej, a to z tego powodu, iż są to dwie odrębne sprawy toczące się na podstawie odrębnych przepisów, jedna na podstawie art. 7 cyt. dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m.st. Warszawy, druga zaś na podstawie art. 33 i następnych ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Na marginesie dodać należy, iż toczyło się odrębne postępowanie w sprawie oddania przedmiotowej nieruchomości w zarząd Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.
Decyzją z dnia 31.12.1992 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z dnia 16.10.1992 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. odmawiającą przekazania ZUS nieruchomości przy ul. T. w W. w zarząd.
Odnośnie wytkniętej przez organ nadzoru trzeciej wady postępowania polegającej na naruszeniu w toku postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 zasady udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania, to naruszenie tej reguły, o ile rzeczywiście miało ono miejsce, może stanowić jedynie inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i nie ma ono charakteru rażącego naruszenia prawa.
W niniejszej skardze nie sposób nie zauważyć, po przytoczonej argumentacji dotyczącej spraw proceduralnych, że ZUS w dzisiejszym jego kształcie instytucjonalnym, powstałym na mocy ustawy z dnia 13 kwietnia 1960 r. /Dz.U. nr 20 poz. 119/ nie może być uznany za następcę prawnego ZUS-u powstałego z mocy ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 36 poz. 333/, jako że dekretem z dnia 2 lutego 1955 r. o przekazaniu wykonywania ubezpieczeń społecznych związkom zawodowym /Dz.U. nr 6 poz. 31/ nieruchomości użytkowane przez ZUS zostały przekazane Ministerstwu Pracy i Opieki Społecznej w zakresie objętym zadaniami przejętymi po byłym Państwowym Zakładzie E. Dodatkowo informuję, iż pismem z dnia 18.10.1994 r. Prokuratura Wojewódzka w W. wystąpiła do Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z wnioskiem o oddanie nieruchomości położonej przy ul. T. w zarząd.
Decyzją nr 896/95 z dnia 6.10.1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. przekazał w zarząd na czas nieoznaczony przedmiotową nieruchomość Prokuraturze Wojewódzkiej w W. Od decyzji tej wniosła odwołanie Krajowa Izba Gospodarcza.
W dniu 29.03.1996 r. Wojewoda w wyniku rozpoznania ww. odwołania wydał decyzję, mocą której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Obecnie ponownie toczy się przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. postępowanie o oddanie nieruchomości w zarząd Prokuraturze.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi.
Wniosek o odrzucenie skargi został umotywowany tym, iż prokurator nie powołał się na środki służące mu w ramach kontroli prokuratorskiej /art. 182-189 Kpa/, a w niniejszej sprawie służy mu jedynie interes faktyczny, związany ze staraniem się o uzyskanie przedmiotowej nieruchomości w zarząd, który nie uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd tego wniosku, w odpowiedzi na skargę wnosi się o oddalenie skargi z następujących przyczyn:
Aby w obecnym stanie prawnym zastosować zasady określone w przepisach z 1945 r. niezbędne było pełne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, uwzględniające przemiany dokonane w minionym okresie, mające znaczenie dla załatwianej sprawy. Mogło to jedynie nastąpić w drodze wnikliwego zastosowania w postępowaniu zasad wynikających z art. 7, art. 77 par. 1 i ar. 80, a także art. 9 Kpa.
Zastosowanie tych zasad było warunkiem prawidłowości załatwienia sprawy. Zatem nie można podzielić poglądu wyrażonego w skardze Prokuratury Wojewódzkiej, że naruszenie tych przepisów jest tylko naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Oznaczałoby to bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru przewidzianym w art. 156 Kpa niemożliwość wzruszenia wadliwego rozstrzygnięcia, co może nastąpić jedynie w razie rażącego naruszenia prawa. W przepisach nie sprecyzowano, co należy rozumieć przez rażące naruszenie prawa, a co przez naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Ocena charakteru zaistniałego naruszenia prawa możliwa jest jedynie na tle okoliczności danej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach uznaje za rażące naruszenie prawa w szczególności takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności /vide wyroki w sprawach: z dnia 27 maja 1988 r IV SA 23-28/88, IV SA 187/88 - GAP 1989 nr 6 str. 42 z glosą Henryka Starczewskiego, z dnia 21 października 1992 V SA 86/92 i 436-466/92 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 23/.
W omawianej sprawie brak pełnego wyjaśnienia jej nie daje możliwości zapewnienia rozstrzygnięcia zgodnego z zasadami praworządności, z uwagi na konieczność pełnego uwzględnienia w okresie orzekania praw przysługujących byłym właścicielom gruntów z mocy przepisów dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Jednocześnie zauważam, że jedynie za nieporozumienie można uznać zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, w związku z art. 104 par. 2 tego kodeksu, oparty na poglądzie, że istnieją dwie odrębne sprawy związane z załatwieniem żądanego przyznania ZUS przedmiotowego gruntu. Sprawa tego żądania została rozpatrzona w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zaskarżonej przez Prokuraturę Wojewódzką tylko w granicach wniosku z 1948 r. Jeżeli zdaniem Prokuratury tym odrębnym załatwieniem miałoby być rozpatrzenie sprawy przyznania zarządu nieruchomości przy ul. T. w W. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych na ogólnych zasadach, to tego rodzaju problem nie wynika z wniosku z 1948 r. Przy tym, dla podkreślenia, że rozstrzygnięcie decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 czerwca dotyczy tylko sprawy w graniach wniosku z 1948 r. w uzasadnieniu ww. decyzji podana została wykładnia wskazująca na możliwość uwzględnienia praw przysługujących byłemu właścicielowi z mocy przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w ramach przepisów ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Wobec skrótowego przedstawienia tego problemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - uważam za celowe szersze omówienie sprawy. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że żaden przepis rangi ustawowej nie unieważnił praw byłych właścicieli gruntów skomunalizowanych, jeżeli odpowiadają one wymaganiom przepisów ww. dekretu z 1945 r. Zróżnicowanie w obecnie obowiązujących przepisach o gospodarce gruntami praw do uzyskania gruntów Skarbu Państwa /gminy/ w zależności od tego, czy dany podmiot jest osobą fizyczną, czy prawną, czy jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej - dotyczy, jak wynika z treści przepisów, zwykłego obrotu tymi gruntami. Mimo to jest możliwe zastosowanie tych przepisów dla zrealizowania uprawnień przysługujących danym podmiotom z mocy ustaw /aktów rangi ustawowej/.
Przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowią o formie oddania gruntów skomunalizowanych /następnie przejętych przez Skarb Państwa/ byłym właścicielom. Te formy uległy jednak zmianom, najpierw w prawie rzeczowym z 1946 r. a następnie w ustawie z 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach oraz w wielokrotnie zmienianej ustawie z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej ostatniej ustawie przyjęto, że grunty Skarbu Państwa /gminy/ oddaje się:
- osobom fizycznym i osobom prawnym w użytkowanie wieczyste /art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości/,
- jednostkom organizacyjnym /państwowym/ nie mającym osobowości prawnej - w zarząd /art. 4 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ww. ustawy/.
Skoro zatem w związku ze spełnieniem wymagań art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. wniosek złożony w 1948 r. przez dotychczasowego właściciela nieruchomości przy ul. T. w W. kwalifikuje się do uwzględnienia - jego następcy prawnemu grunty tej nieruchomości powinny być oddane w takiej formie, w jakiej w myśl obowiązujących przepisów można udostępnić grunty Skarbu Państwa państwowym jednostkom organizacyjnym nie mającym osobowości prawnej - czyli w zarząd.
Sugerowanie ZUS, jako następcy prawnemu byłego PZE, ubiegania się o oddanie przedmiotowego gruntu w zarząd na zasadach ogólnych oznaczyłoby praktycznie dalsze pozostawienie wniosku PZE z 1948 r. bez rozpatrzenia albo powodowałoby konieczność skłonienia ZUS do rezygnacji z uprawnień służących mu z mocy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
W piśmie z dnia 27 maja 1997 r. Prokurator Wojewódzki na pytanie Sądu wyjaśnił, że jego skarga z dnia 25 czerwca 1996 r. została złożona przy wykorzystaniu uprawnień przysługujących prokuratorowi określonych w art. 3 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 42 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze /Dz.U. 1994 nr 19 poz. 70 ze zm./ w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Skarga została skierowana drogą służbową za pośrednictwem Prokuratury Krajowej. Prokurator Wojewódzki wyjaśnił jednocześnie, iż nie występuje w sprawie we własnym interesie /art. 28 Kpa/, mając w rozstrzygnięciu sprawy interes faktyczny a nie interes prawny.
Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik ZUS wniósł o odrzucenie skargi, bowiem w ocenie tego uczestnika postępowania Prokurator Wojewódzki nie jest uprawniony do wniesienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W związku ze zgłoszonym w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie przez pełnomocnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnioskiem o odrzucenie skargi Prokuratora Wojewódzkiego w W., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:
1/ bezprzedmiotowy jest wniosek organu orzekającego o odrzucenie skargi wobec niewykazania w skardze interesu prawnego Prokuratora Wojewódzkiego w W. w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, skoro w piśmie z dnia 27 maja 1997 r. zostało wyjaśnione, że skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 33 ust. 2 cyt. ustawy o NSA, 2/ niezasadny jest podniesiony przez pełnomocnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rozprawie przed Sądem zarzut wniesienia skargi przez Prokuratora Wojewódzkiego w W. jako organ nieuprawniony. Prawo do wniesienia skargi przez prokuratora wynika jednoznacznie z przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. W wynikającej z treści ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze zasady jedności prokuratury wynika przy tym możliwość wniesienia przez Prokuratora Wojewódzkiego w W. skargi dotyczącej decyzji rozstrzygającej sprawę praw do nieruchomości.
Za mającą podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie Naczelny Sąd Administracyjny uznał kwestię, czy przepis art. 7 ust. 1 cyt. dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stanowi normę prawną umożliwiającą realizowanie praw do nieruchomości warszawskiej przez państwową jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej, jaką niespornie jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Jak wynika z brzmienia przepisu art. 7 ust. 1 ww. dekretu odnosił się on do dotychczasowych właścicieli gruntów, a także użytkowników gruntu oddanych "na podstawie obowiązujących przepisów" w zarząd i użytkowanie. Prawem, które mogło być przyznane, była własność czasowa, a następnie wieczysta dzierżawa stosownie do przepisu art. 40 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159 ze zm./. Te prawa rzeczowe do nieruchomości nie mogły być przyznane państwowym jednostkom organizacyjnym nie mającym osobowości prawnej.
W myśl przepisu art. 40 cyt. ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach istniejące w dniu wejścia w życie tej ustawy "prawa własności czasowej, prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego albo zarząd i użytkowanie gruntu /nieruchomości/, ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe, staną się prawem użytkowania lub prawem użytkowania wieczystego w rozumieniu niniejszej ustawy".
Z powyższego wyraźnie wynika, że nawet gdyby niespornie w sprawie wykazano, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot przejmujący zadania i majątek zlikwidowanego Państwowego Zakładu E., który jako uprawniony złożył wniosek na podstawie art. 7 ust. 1 cyt. dekretu, był następcą prawnym PZE, to może byłoby wystarczającą okolicznością do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak to przyjmuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej może bowiem korzystać z prawa do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa tylko na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach o gospodarce gruntami /od dnia 1 stycznia 1998 r. - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. nr 115 poz. 741/ a poprzednio uchylonej tą ustawą, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.
Brak jest natomiast podstaw prawnych, które wskazywałyby na zasadność stanowiska organu wydającego zaskarżoną decyzję co do tego, że państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej /w niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych/ może skutecznie domagać się przyznania praw rzeczowych do gruntu w wyniku rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Zasadne są również pozostałe zarzuty podniesione przez Prokuratora Wojewódzkiego dotyczące nieprawidłowego oparcia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji na przyjęciu, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa oraz art. 9 Kpa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezwykle rzadko przyjmuje się, iż naruszenie ww. przepisów w szczególnych okolicznościach może być uznane za rażące i uzasadniać zastosowanie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Niewątpliwie w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności nie wystąpiły.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o NSA.
Dodatkowo należy zauważyć, iż zawiadomiona o terminie rozprawy jako uczestnik postępowania Krajowa Izba Gospodarcza wniosła o uchylenie przez Sąd poza zaskarżoną decyzją jeszcze kilku innych decyzji dotyczących przedmiotowej nieruchomości, powołując się na przepis art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Należało w związku z tym rozważyć, czy uczestnik postępowania, nie będący stroną skarżącą ani też organem, którego akt prawny został zaskarżony, może zgłosić taki wniosek, zwłaszcza w sytuacji, gdy wykracza on poza zarzuty i wnioski zgłoszone przez stronę skarżącą /w niniejszej sprawie Prokuratora Wojewódzkiego/.
Sąd uznał, że zgłoszenie przez uczestnika postępowania wniosku o zastosowanie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, jako wykraczającego poza żądanie strony skarżącej /w niniejszej sprawie Prokuratora Wojewódzkiego/, nie znajduje umocowania w prawie.
Wniosek taki natomiast powinien być wzięty pod rozwagę Sądu jako inicjatywa do uwzględnienia możliwości zastosowania art. 29 ustawy o NSA z urzędu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż uchylenie tylko zaskarżonej decyzji w wyniku uwzględnienia skargi Prokuratora Wojewódzkiego w W. jest wystarczające do końcowego załatwienia niniejszej sprawy.