Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 listopada 1991 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 22 marca 1956 r. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele Komitetu do Spraw Radiofonii nieruchomości położonej w K. przy ul. Sz. nr 67/71, oznaczonej jako działka 202/1, o powierzchni 2.285,5 m2, stanowiącej własność Stanisława T.-M. w 2/3 częściach i Zofii T. w 1/3 części, oraz decyzji Odwoławczej Komisji przy PWRN w K. z dnia 30 marca 195 7 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 22 marca 1956 r. W uzasadnieniu decyzji Odwoławczej Komisji stwierdzono, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/. Jednocześnie postanowiono, że ustalenie odszkodowania nastąpi odrębną decyzją. W decyzji wywłaszczeniowej podkreślono, że nieruchomość wraz z budynkiem jest niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych, a starania o nabycie tej nieruchomości w drodze umowy nie dały rezultatu.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu złożył Stanisław T., zarzucając rażące naruszenie prawa. Ustalono, że wymieniona nieruchomość została na mocy decyzji z dnia 10 maja 1946 r. objęta w posiadanie w celu naprawy znajdującego się na niej budynku na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny /Dz.U. nr 50 poz. 281/. W księdze wieczystej w dniu 5 czerwca 1950 r. dokonano wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ale postępowanie zostało w połowie 1950 r. przerwane i podjęto je dopiero na wniosek z dnia 1 lutego 1956 r. Nie przeprowadzono jednak żadnych czynności przewidzianych przez przepisy dekretu z 1949 r. Pismem z dnia 27 października 1949 r. wszczęto pertraktacje o nabycie nieruchomości w drodze umowy, jednakże nie określono ceny. Organ prowadzący wywłaszczenie nie wezwał właściciela do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Nie przeprowadzono także rozprawy administracyjnej mimo obowiązku określonego w art. 21 powołanego dekretu z 1949 r., ograniczając się do przeprowadzenia w dniu 16 stycznia 1950 r. "dochodzenia komisyjnego" w celu ustalenia odszkodowania. Naruszono więc rażąco art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 dekretu z 1949 r., co uzasadnia stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Nie ustosunkowano się również do wniosków pełnomocnika właścicieli zawartych w piśmie z dnia 28 stycznia 1950 r., co stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 lit. "c" dekretu z 1949 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra z dnia 22 listopada 1991 r. Komitet do Spraw Radia i Telewizji Rozgłośnia w K. zarzuca naruszenie art. 21 ust. 3 i art. 30 dekretu z 1949 r. przez przyjęcie, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa, i art. 89 Kpa przez nieprzeprowadzenie w obecnym postępowaniu rozprawy administracyjnej. Skarżący wyjaśnia, że braku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym nie można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Pismem z dnia 12 listopada 1949 r. pełnomocnik właścicieli żądał przydzielenia nieruchomości zamiennej, ale nie był to wniosek sformalizowany. Artykuł 21 ust. 3 dekretu z 1949 r. pozwalał w takim wypadku na wywłaszczenie bez przeprowadzenia rozprawy. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie poczyniono ustaleń, czy Stanisław T. oraz Zofia T. spełniali warunki uzyskania nieruchomości zamiennej. W tym celu należało wyznaczyć rozprawę. Stronie skarżącej nie doręczono decyzji z dnia 22 listopada 1991r.
W odpowiedzi na skargę potwierdzono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z podkreśleniem braku naruszenia art. 89 Kpa, gdyż według tego przepisu rozprawa nie jest obligatoryjna, a decyzja z dnia 22 listopada 1991 r. została odebrana w dniu 10 grudnia 1991 r. przez przedstawiciela strony skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, nie są uzasadnione zawarte w skardze zarzuty co do niedoręczenia zaskarżonej decyzji stronie skarżącej i naruszenia art. 89 Kpa wobec nieprzeprowadzenia w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych rozprawy administracyjnej.
Strona skarżąca otrzymała zaskarżoną decyzję w dniu 12 grudnia 1991 r., o czym świadczy uczyniona na tej decyzji adnotacja zawierająca datę i nazwisko w pkt 4 rozdzielnika, odnoszącym się właśnie do strony skarżącej. Nie jest przy tym kwestionowane, że zaskarżona decyzja jest stronie skarżącej znana.
Według art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości właściwy organ orzeka po przeprowadzeniu rozprawy. Podobna regulacja co do wywłaszczenia i odszkodowania zawarta była również w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/.
Unormowanie zawarte w art. 48 ust. 1 powołanej ustawy oznacza w świetle zasad określonych w art. 89 Kpa, że w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia przeprowadzenie rozprawy jest obligatoryjne bez względu na to, czy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron bądź przeprowadzenia określonych dowodów /art. 89 par. 2 Kpa/, i bez względu na potrzebę osiągnięcia celu wychowawczego albo zapewnienia przyspieszenia lub uproszczenia postępowania /art. 89 par. 1 Kpa/.
Nie jest natomiast obligatoryjna rozprawa administracyjna w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej tylko dlatego, że postępowanie to dotyczy wywłaszczenia. Wymaganie dotyczące wywłaszczenia /odszkodowania, nadania nieruchomości zamiennej, zwrotu nieruchomości/ odnosi się do sytuacji szczególnych, gdy określony podmiot ma być pozbawiony prawa do nieruchomości /lub w tym prawie ograniczony/. Nie obejmuje to postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wiązanie obowiązku przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej jedynie z rodzajem tego postępowania, bez wykazania, że z innych względów objętych dyspozycją art. 89 Kpa występował wspomniany obowiązek, nie było uzasadnione.
Przepis art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ zawierał klauzulę generalną, według której ostateczne decyzje o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wydane przed wejściem w życie tej ustawy, nie podlegały wzruszeniu. Dotyczył więc orzeczenia o wywłaszczeniu wydanego w tej sprawie w dniu 22 marca 1956 r. i następnie utrzymanego w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 30 marca 1957 r. Jednakże ten zakaz wzruszania decyzji ostatecznych bez względu na to, jakich dotyczył sytuacji, nie stanowi przeszkody we wzruszeniu w trybie stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji /orzeczeń} wywłaszczeniowych. Zakaz ten bowiem przestał obowiązywać z chwilą uchylenia wspomnianej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/. Jak wiadomo, ustawa ta weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r.
Artykuł 16 Kpa statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych ostatecznych. Z tej zasady wynika możliwość wzruszenia takich decyzji jedynie w przypadkach przewidzianych w kodeksie, między innymi w trybie stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 16 Kpa i jako sytuacja wyjątkowa nie podlega wykładni rozszerzającej. Na tę wyjątkowość sytuacji wskazują również skutki stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzące do uchylenia z mocą wsteczną wszystkich skutków prawnych, jakie wywołała decyzja dotychczasowa.
Wszystko to ma istotne znaczenie przy ocenie występowania bądź niewystępowania przyczyn nieważności określonej w zaskarżonej decyzji. W decyzji tej jako podstawę nieważności wywłaszczenia podano art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Ta podstawa zaś oznacza wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jest to rozszerzony zakres możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 30 marca 1957 r., wynikającym z art. 101 ust. 1 lit. "b" rozporządzenia Prezydenta. Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. R.P. nr 36 poz. 341 ze zm./, przewidującym nieważność tylko wówczas, gdy decyzja została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Bez dokonywania szerszej analizy przyczyn nieważności przewidzianych w różnych aktach prawnych należy podkreślić, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy nie było materialnoprawnych podstaw wywłaszczenia, należało uznać za rozstrzygnięcie dotknięte nieważnością zarówno według art. 101 ust. 1 lit. "b" cytowanego rozporządzenia z 1928 r., jak i według art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń. Jest to zaś zasadnicza i pierwszoplanowa podstawa orzeczenia nieważności wywłaszczenia.
Według art. 1 cytowanego dekretu z 1949 r. materialnoprawną podstawą nabycia nieruchomości, w tym również w drodze wywłaszczenia, była jej niezbędność do realizacji narodowych planów gospodarczych. W wydanych w tej sprawie decyzjach organów obydwu instancji takiej niezbędności nie wykazano. Zadania planowe, nawet w rozumieniu tego przepisu, musiały być skonkretyzowane i taka ich cecha powinna wynikać z konkretnego planu gospodarczego. Nie jest za równoznaczne z tak pojmowanymi zadaniami planowymi stwierdzenie zawarte w decyzji organu drugiej instancji, sprowadzające się do tego, że "eksploatacja budynku wymaga corocznie dalszych adaptacji, a ponadto Polskie Radio buduje i w dalszym ciągu zamierza budować budynki dodatkowe". Sam zamiar budowy dalszych obiektów przez jednostkę nie musiał się wiązać z realizacją zadań określonych w planie gospodarczym. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera nawet tego rodzaju wskazań, lecz ogranicza się tylko do lakonicznego stwierdzenia niezbędności omawianej nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych bez określenia, jakie to są plany.
Brak wskazania w omawianych decyzjach podstawy wywłaszczenia stanowił niewątpliwie istotne uchybienie, nie wystarczające jednak do stwierdzenia ich nieważności. Do stwierdzenia nieważności potrzebne było wykazanie, że takiej podstawy nie było. Tego zaś w zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 77 par. 1 Kpa, nie uczyniono. Nie dokonano w tym zakresie ustaleń, mimo że we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 10 grudnia 1990 r. dotychczasowy właściciel /współwłaściciel/ wskazywał taką właśnie przyczynę stwierdzenia nieważności.
W miarę obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w znacznej części przedstawienie przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, a dopiero w końcowych fragmentach wskazuje jako przyczyny nieważności następujące uchybienia postępowania: nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, nieprzeprowadzenie pertraktacji w celu na bycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, a także w wyniku zamiany nieruchomości, nieustosunkowanie się do wniosków pełnomocnika współwłaścicieli zawartych w piśmie z dnia 28 stycznia 1950 r. Przedstawionych uchybień nie można zakwalifikować jako podstawy nieważności określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, to jest wydania decyzji wywłaszczeniowej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, i to z kilku względów. W teorii i praktyce prawa administracyjnego przyjmuje się (...), że rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu może dotyczyć nie tylko prawa materialnego, ale również prawa procesowego. Musi to być jednak naruszenie rażące, wskazujące na przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Takiej cechy nie można przypisać temu, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie rozpoznano określonego wniosku strony /wniosku pełnomocnika strony/, jeżeli się jednocześnie nie wyjaśni, jakich na skutek tego nie dokonano ustaleń potrzebnych do stwierdzenia podstawy wywłaszczenia.
Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było w świetle przepisów omawianego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. obowiązkowe. Taki nakaz wynikał przede wszystkim z art. 21 ust. 1, a także z innych przepisów tego dekretu. Brak jednak w aktach sprawy dokumentu mówiącego o odbyciu rozprawy administracyjnej nie mógł stanowić wystarczającej podstawy nieważności. W orzecznictwie (...) nieprzeprowadzenie obowiązkowej rozprawy administracyjnej zakwalifikowano jako wadę mającą istotny wpływ na wynik postępowania i stanowiącą podstawę uchylenia decyzji, a nie stwierdzenia jej nieważności. Bez względu jednak na to, jaki charakter ma to uchybienie, oczywiście nie występowało, ono w tej sprawie, skoro organy administracji prowadziły postępowanie wyjaśniające w toku czynności nazwanych przez nie "czynnościami komisyjnymi" z udziałem stron w dniach 16 stycznia i 20 lutego 1950 r. Wspomniane czynności komisyjne więc mogły spełnić funkcje właściwe dla rozprawy administracyjnej. Słuszne są przy tym zarzuty, że czynności te dotyczyły głównie odszkodowania, bez wyjaśnienia tak podstawowych kwestii jak podstawa wywłaszczenia. To uchybienie mogło być podstawą nieważności, ale potrzebne było wykazanie, że w jego następstwie orzeczono wywłaszczenie, choć brak było podstaw do wywłaszczenia.
Należy przy tym podkreślić, że brak podstaw do nabycia spornej nieruchomości w trybie wywłaszczenia mógł występować nie tylko wówczas, gdy nie była ona niezbędna do realizacji planu gospodarczego, ale także w sytuacji, gdy nie nabyto tej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze zamiany na inną nieruchomość (...). W tym zakresie zaskarżona decyzja również nie zawiera ustaleń (...).
W zaskarżonej decyzji ograniczono się do stwierdzenia, że znajdujący się na nieruchomości budynek został objęty przez "Polskie Radio" w posiadanie z mocy decyzji z dnia 10 maja 1946 r., wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny /Dz.U. nr 50 poz. 281/. Nie dokonano natomiast ustaleń, jakie to miało znaczenie w zakresie wywłaszczenia, a w szczególności - czy stan powstały wskutek decyzji z dnia 10 maja 1946 r. powodował konieczność odjęcia własności, czy też można się było ograniczyć do zastosowania środka dla właścicieli łagodniejszego, ale również dopuszczonego przez ten dekret. To zaś miało z kolei istotne znaczenie, gdyż odjęcie własności w trybie wywłaszczenia, mimo że do realizacji celów "Polskiego Radia" wystarczało tylko ograniczenie tego prawa, uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tak daleko idącej decyzji wywłaszczeniowej.
Dokonanie w tym zakresie ustaleń było niezbędne tym bardziej, że na możliwość ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego jako środka wystarczającego do zaspokojenia ówczesnych potrzeb "Polskiego Radia" wskazano we wniosku o stwierdzenie nieważności wywłaszczenia. Szczegółowe w tej mierze twierdzenia i zarzuty przytoczono w toku postępowania wywłaszczeniowego, a między innymi w odwołaniu i powołanym już piśmie z dnia 28 stycznia 1950 r.
Z przytoczonych względów na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylono zaskarżoną decyzję w celu dokonania w toku ponownego rozpatrywania sprawy dodatkowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie.