Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 marca 1993 r. nr GG. III. 72211-2/99/88, powołując się na art. 138 par. 1 Kpa i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 15 lutego 1993 r., zakwestionowaną w odwołaniach Antoniny S., Tarsylii F., Jerzego S., Czesławy K. i Marii Sz. oraz Zarządu Miasta Z.; decyzją tą Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. orzekł o zwrocie na rzecz Antoniny S. 4/16 części, a na rzecz Jerzego S., Tarsylii F., Czesławy K. i Marii Sz. po 3/16 części nieruchomości, położonej w Z. przy ul. B. nr 69, oznaczonej jako działki: nr 48/2 o powierzchni 2875 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr 28274; nr 48/3, 48/4, 454/1, 454/2, 455/2 o ogólnej powierzchni 5.193 m2, uregulowanych w księdze wieczystej Kw nr 1199, pochodzących z nieruchomości o powierzchni 10.029 m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa od Czesława S. aktem notarialnym w dniu 27 marca 1964 r., oraz odmówił zwrotu działek nr 48/5, 48/9, 48/40, 48/41, 454/3 i 455/1 o łącznej powierzchni 1.961 m2, uregulowanych w księgach wieczystych Kw nr 1199, Kw nr 28274, Kw nr 30572. Decyzją tą byli właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa 32.529.900 zł tytułem zwaloryzowanej ceny kupna nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że aktem notarialnym z dnia 27 marca 1964 r. rep. A nr 531 Skarb Państwa nabył od Czesława S. działkę gruntu nr 10/2 o powierzchni 10.029 m2, położoną w Z. przy ul. B. nr 69. Nabycia dokonano w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. nr 17 poz. 70 ze zm./. W dniu 11 lutego 1988 r. spadkobiercy Czesława S. wystąpili z wnioskiem o zwrot powyższej nieruchomości. Wydane w tej sprawie decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 10 grudnia 1990 r. oraz Wojewody (...) z dnia 5 lutego 1991 r., orzekające, że sporna nieruchomość jest niezbędna na cel, dla którego została nabyta, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1992 r. IV SA 411/91. Uchylając te decyzje, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organy orzekające powinny przede wszystkim w sposób bezsporny ustalić cel nabycia nieruchomości, gdyż nie wynika on z treści aktu notarialnego, a rozstrzygając o niezbędności nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uwzględnić ustalony w orzecznictwie NSA pogląd, że o niezbędności nieruchomości w rozumieniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy nieruchomość ta objęta jest ważną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
Według dokonanych w tym zakresie ustaleń, w czasie nabycia nieruchomości obowiązywała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr 55/63, wydana w dniu 12 lipca 1963 r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z., ustalająca lokalizację budownictwa mieszkaniowego osiedla przy ul. P. Celem nabycia nieruchomości było przeznaczenie jej pod budownictwo mieszkaniowe wraz z infrastrukturą niezbędną do funkcjonowania osiedla. Fakt ten znalazł potwierdzenie na rozprawie przeprowadzonej w dniu 17 listopada 1992 r. w Urzędzie Rejonowym w Z. Obecnie ważną decyzją o ustaleniu lokalizacji, odnoszącą się do tego terenu, jest decyzja nr 5/90 z dnia 12 lutego 1990 r., ustalająca lokalizację zespołu obiektów sakralno-dydaktyczno-mieszkalnych. Plan realizacyjny zagospodarowania terenu kościoła, stanowiący załącznik do decyzji lokalizacyjnej, ustala również nowy układ drogowy wokół terenu przewidzianego na siedzibę parafii.
Według tego planu wykonano i zatwierdzono mapę podziału nieruchomości oznaczoną numerem 819/55/90. Zgodnie z nowym stanem ujawnionym na mapie działka nr 48/1 o powierzchni 1.436 m2 /pochodząca z nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot/ podzielona została na 3 działki o numerach 48/39, 48/40 i 48/41. Działki nr 48/39 i 48/41 przeznaczone zostały na cele komunikacyjne /część ul. P. oraz droga dojazdowa do siedziby parafii/, natomiast działka nr 48/40 umową notarialną z dnia 30 marca 1990 r. oddana została w użytkowanie wieczyste Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem N.M. P. w Z., po uprzednim rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego z (...) Spółdzielnią Mieszkaniową. Decyzja o ustaleniu lokalizacji Osiedla P.-P., wydana przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu 25 listopada 1987 r., straciła ważność, gdyż inwestor /spółdzielnia mieszkaniowa/ nie wystąpił w zakreślonym terminie 3 lat o pozwolenie na budowę.
Część gruntu nabytego od Czesława S. została wcześniej użyta zgodnie z celem nabycia na infrastrukturę osiedlową, a mianowicie działki nr 48/5, 454/3 i 455/1 o łącznej powierzchni 525 m2 stanowią część drogi osiedlowej łączącej ul. P. z ul. R., drogi będącej dojazdem do zespołu garaży zlokalizowanego przy ul. P. oraz do zajezdni komunikacji miejskiej, zlokalizowanej w obiektach przy ul. R. W skardze na tę decyzję Prezydent Miasta Z. zakwestionował ją w części orzekającej o zwrocie nieruchomości, zarzucając, że została ona zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem. Jakkolwiek pozostała część jest nadal nie wykorzystana i nie jest objęta ważną decyzją lokalizacyjną, to jednak w planach zagospodarowania przestrzennego miasta Z. jest przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, będące kontynuacją istniejącego Osiedla P.-P. Teren ten jest również ujęty w planach restrukturyzacji regionu jako teren zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.
Grunty miejskie, otaczające sporną nieruchomość, zostały przez miasto uzbrojone na potrzeby planowanej inwestycji. Zwrot nieruchomości przy ul. B. nr 69 oznaczałby konieczność jej ponownego wykupu przed realizacją budownictwa mieszkaniowego. To właśnie jest celem osób ubiegających się o jej zwrot, o czym świadczy fakt, że w czasie trwania postępowania administracyjnego sprzedali oni Skarbowi Państwa dalszą część tej nieruchomości.
Z kolei Antoni S., Tarsylia F., Jerzy S. Czesława K. i Maria Sz. zaskarżyli powyższą decyzję w części odmawiającej zwrotu pozostałych działek gruntu objętych wnioskiem o zwrot. Zarzucili oni, że określone w zaskarżonej decyzji przeznaczenie gruntu pod lokalizację obiektów sakralno-dydaktyczno-mieszkalnych oraz pod drogi dojazdowe nie jest zgodne z celem, na który sporna nieruchomość została wykupiona. Celem tym miała być budowa bloków mieszkalnych na Osiedlu P. -P. Tego rodzaju przeznaczenie nieruchomości nie mieści się również w celach wywłaszczeniowych w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie jest bowiem, zdaniem skarżących, dopuszczalne prowadzenie wywłaszczenia na cele sakralne i związane z kultem wyznaniowym. Poza tym akt notarialny o oddaniu tego gruntu w wieczyste użytkowanie Parafii Rzymskokatolickiej został sporządzony w dniu 30 marca 1990 r., a więc w czasie, gdy toczyło się już postępowanie z wniosku skarżących o zwrot nieruchomości.
Tego rodzaju postępowanie jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Dojazd do istniejących garaży jest możliwy od strony ul. P. Wobec tego, że Przedsiębiorstwo B. -Ł. zaniechało dalszej działalności inwestycyjnej na tym terenie, wydzierżawiło go prywatnemu przedsiębiorcy komunikacyjnemu, co również jest sprzeczne zarówno z przepisami o wywłaszczeniu, jak i z przeznaczeniem nieruchomości.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obie skargi są nieuzasadnione. Jeżeli chodzi o skargę Zarządu Miasta Z., to należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażana jest konsekwentnie zasada, iż zbędność nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie /wykup/, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym. W ramach regulacji zawartej w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ obowiązek zwrotu nieruchomości występuje nie tylko w razie jakościowej zmiany inwestycji, lecz także w razie modyfikacji inwestycji /aczkolwiek zbliżonej, to jednak nie mieszczącej się w celu określonym w decyzji wywłaszczeniowej - w umowie kupna/. Poza tym przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na określony cel nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki do orzeczenia o jej wywłaszczeniu i w związku z tym nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zwłaszcza od dnia 5 grudnia 1990 r., to jest od wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/.
Podstawowym dowodem, że nieruchomość jest niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może być tylko decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji, o której mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz w art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99/. Dopiero taka decyzja konkretyzuje zadania planowe nie tylko co do miejsca, lecz także w określonym czasie. Jest zaś w sprawie bezsporne, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji takiej ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji w odniesieniu do części spornej nieruchomości, objętej decyzją o zwrocie na rzecz poprzednich właścicieli, nie było. Twierdzenie jednej ze stron skarżących, że mimo to nieruchomość ta jest w dalszym ciągu niezbędna na cel określony w umowie kupna-sprzedaży, jest bezprzedmiotowe, gdyż nie znajduje żadnych podstaw w art. 69 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepis ten ma na celu przywrócenie prawa własności byłym właścicielom w sytuacjach, w których (...) wywłaszczenie /wykup/ nie były potrzebne w czasie dokonania tych czynności.
Rozpatrywana sprawa jest dobitnym przykładem pochopnego działania organów administracji, które przez około 30 lat nie potrafiły właściwie zagospodarować nieruchomości wykupionej na warunkach przymusowych dla byłych właścicieli. W tej sytuacji odmowa zwrotu nieruchomości, w części nie wykorzystanej dotychczas pod inwestycje będące celem jej wykupu, nie tylko naruszałaby wynikające z art. 69 omawianej ustawy prawo byłych właścicieli do odzyskania nieruchomości, lecz także - w państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska - musiałaby być uznana za naruszającą interes Państwa, w którym ochrona własności ma rangę konstytucyjną /art. 7 Konstytucji/.
Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym w sprawie III ARN 33/93, w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej jego wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji. Zgodnie z tymi zasadami - co z kolei podniósł Sąd Najwyższy w sprawie III ARN 7/94 - przepis art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powinien być traktowany jako ustalający ogólną zasadę powinności zwrotu nieruchomości niegdyś wywłaszczonych, a do dziś nie zagospodarowanych. Wskazuje na to wyraźnie kategoryczny zwrot "nieruchomość wywłaszczona (...) podlega zwrotowi". Nie podlega zaś zwrotowi tylko wówczas, gdy jest w dalszym ciągu niezbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz w ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji bądź w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że możliwość manewrowania przez administrację określeniem tego celu, jego ogólnikowość lub zmienność nie byłyby zgodne z wyraźnymi intencjami ustawodawcy. Tym zasadom czyni zadość zaskarżona decyzja w części orzekającej o zwrocie spornej nieruchomości.
W ocenie Sądu uzasadniona była także decyzja zaskarżona przez poprzednich właścicieli w części odmawiającej im zwrotu pozostałych działek wykupionej nieruchomości. Z nie kwestionowanych w tym zakresie ustaleń, dokonanych w postępowaniu administracyjnym, wynika, że celem wykupu tej nieruchomości było przeznaczenie jej pod budowę osiedla mieszkaniowego. Tego rodzaju przedsięwzięcie inwestycyjne obejmuje z natury rzeczy swym zakresem rzeczowym kompleksowo inwestycję podstawową /budynki mieszkalne/ oraz inwestycje towarzyszące, polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej /urządzeń komunikacyjnych, energetycznych, wodnych, obiektów służących ochronie środowiska, ochronie przeciwpożarowej itp./, a także polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury społecznej /oświaty, służby zdrowia, kultury, rzemiosła, handlu itp./ na potrzeby mieszkańców osiedla. Rodzaj i zakres infrastruktury, zwłaszcza społecznej, nie został prawnie określony ani tym bardziej wyczerpująco skatalogowany.
W państwie demokratycznym wynika on z naturalnych potrzeb lokalnej społeczności, z zastrzeżeniem, że zaspokajanie tych potrzeb mieści się w obowiązującym porządku prawnym. Jest wobec tego niewątpliwe, że w tak rozumianym pojęciu infrastruktury społecznej osiedla mieszkaniowego mieszczą się obiekty sakralne, służące zaspokajaniu potrzeb religijnych i kultowych mieszkańców osiedla.
Okoliczność ta czyni nieuzasadnionym zarzut skarżących - poprzednich właścicieli nieruchomości, iż określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji z dnia 12 lutego 1990 r. przeznaczenie części nieruchomości pod zespół obiektów sakralno-dydaktyczno-mieszkalnych jest niezgodne z celem, na jaki nieruchomość ta została wykupiona. Nie jest też zasadny zarzut, że takie przeznaczenie nieruchomości jest bezprawne, ponieważ przepisy ustaw wywłaszczeniowych, zarówno z dnia 12 marca 1958 r., jak i z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie przewidywały dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na cele budownictwa sakralnego. Zarzut taki byłby niewątpliwie zasadny, gdyby samodzielnym celem wywłaszczenia nieruchomości było przeznaczenie jej pod budownictwo sakralne. W niniejszym wypadku celem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a następnie wykupu spornej nieruchomości w trakcie tego postępowania, było przeznaczenie jej pod zabudowę osiedlową, obiekty sakralne zaś są jedynie - jak to wyżej zostało wykazane - infrastrukturą społeczną zabudowy osiedlowej, inwestycją towarzyszącą inwestycji podstawowej.
Należy poza tym podnieść, że w dniu orzekania przez organy administracji w przedmiocie wniosku o zwrot nieruchomości jej część najpierw pozostawała w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, a następnie od dnia 30 marca 1990 r. w użytkowaniu wieczystym Parafii Rzymskokatolickiej. W takiej sytuacji ta część nieruchomości nie była już we władaniu gminy i wobec - tego jak to stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r. akt. III AZP 24/93 - "Nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy (...), jeżeli na nieruchomości tej ustanowione zostało użytkowanie wieczyste". Organy orzekające o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie są też uprawnione do oceny, czy zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości obiekty, stanowiące infrastrukturę techniczną inwestycji podstawowej /jak w szczególności drogi osiedlowe itd./, odpowiadają potrzebie racjonalnego i optymalnego wykorzystania tej nieruchomości.
Ich ocenie, w ramach kompetencji zakreślonej w art. 69 ust. 1 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podlega jedynie kwestia, czy obiekty te mieszczą się w celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona /wykupiona/. Natomiast niedopełnienie warunku racjonalnego wykorzystania gruntu może być przedmiotem zarzutów w fazie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, która ma być podstawą do wszczęcia w jej następstwie postępowania wywłaszczeniowego.
Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, i dlatego z mocy art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji.