Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 grudnia 1998 r. Wojewoda G. udzielił "P.-A." Sp. z o.o. w P. pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze zagospodarowanie płynnych odchodów zwierzęcych pochodzących z Fermy Tuczu Trzody Chlewnej w Ch.
Minister Środowiska decyzją z dnia 14 stycznia 2000 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody, jako że zagospodarowanie gnojowicy miało odbywać się na polach uprawnych, które znajdują się w strefie ochronnej (...) Parku Narodowego sprzecznie, w ocenie Ministra, z regulacją par. 4 pkt 1 lit. "c" zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 7 lipca 1986 r. w sprawie rolniczego zagospodarowania ścieków /M.P. nr 23 poz. 170/, stanowiącą, że zabrania się nawożenia i nawadniania ściekami gruntów znajdujących się w parkach narodowych i ich strefach ochronnych.
"P." S. A. w P. wniósł do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony, skoro zgodnie z art. 241 ust. 6 Konstytucji RP Rada Ministrów nie przedstawiła Sejmowi projektu ustawy wskazującej, jakie zarządzenia ministrów zostaną zastąpione przez rozporządzenia, oznacza to, że z dniem 17 października 1999 r. straciło moc m.in. zarządzenie, które było podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Nadto skarżąca Spółka zarzuciła, że została narażona na straty finansowe, bowiem nabyła udziały w Spółce z o.o. "P.-A." w P. z zamiarem kontynuowania hodowli trzody chlewnej, przy założeniu posiadania przez "P.-A." pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków.
Decyzją z dnia 30 marca 2000 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 14 stycznia 2000 r. W uzasadnieniu do podjętego rozstrzygnięcia Minister Środowiska podniósł, iż Rada Ministrów wykonała obowiązki, określone w art. 241 ust. 6 Konstytucji i przedstawiła Sejmowi projekt ustawy o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych przez centralne organy administracji rządowej oraz projekt ustawy o dostosowaniu aktów normatywnych organów administracji rządowej do Konstytucji RP. Rada Ministrów nie została natomiast zobowiązana, zdaniem organu, do dokonania do dnia 17 października 1999 r. przeglądu całego ustawodawstwa pod kątem jego zgodności z Konstytucją, ani tym bardziej do opracowania projektów ustaw eliminujących przepisy niekonstytucyjne.
W związku z powyższym wspomniane zarządzenie Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych może stanowić podstawę wydawania decyzji tak długo jak będzie obowiązywało i nie zostanie zniesione lub uchylone - konkluduje organ, stwierdzając jednocześnie, że pozostałe zarzuty dotyczące strat finansowych, jak i wymienionych w odwołaniu decyzji, nie były przedmiotem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Ministra Środowiska z zarzutami jak we wcześniejszym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła S.A. "P.", a Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, choć w dużej mierze z innych względów niż podnosi to strona skarżąca.
Sąd nie podziela poglądu skarżącej Spółki, iż w związku z wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/,wprowadzającej w art. 87 zamknięty katalog źródeł prawa, tracą moc te wszystkie akty prawne powszechnie obowiązujące, wcześniej wydane, które nie mieszczą się w katalogu. Fakt, że źródłami -powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są:
Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego nie oznacza, że z dniem wejścia w życie Konstytucji przestały obowiązywać te akty prawne, które nie mieszczą się w ww. systemie źródeł prawa, w tym kwestionowane zarządzenie Ministra Ochrony środowiska i Zasobów Naturalnych.
Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca z art. 241 ust. 6 Konstytucji nie wynika, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia ministrów lub innych organów administracji rządowej podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, tracą moc po upływie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy zasadniczej, w związku z obowiązkiem Rady Ministrów ustalenia i przedstawienia Sejmowi w tym czasie, które z uchwał Rady Ministrów lub zarządzeń organów administracji rządowej wymagają zastąpienia ich przez rozporządzenia wydana na podstawie upoważnienia ustawy, a które stają się uchwałami albo zarządzeniami w rozumieniu art. 93 Konstytucji /aktami wewnętrznie obowiązującymi/.
Obowiązku tego nie można utożsamiać z oczywistym obowiązkiem oceny zgodności dotychczasowych uchwał lub zarządzeń organów administracji z przepisami obowiązującej Konstytucji.
Po wejściu w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w obrocie prawnym mogą zatem pozostawać akty podustawowe podmiotów, które utraciły kompetencję prawotwórczą i to w formie, której nie przewiduje obowiązująca Konstytucja, o ile wydane zostały na podstawie ustawy i w celu jej wykonania.
Jeżeli natomiast przedkonstytucyjne akty prawne organów administracji rządowej nie opierają się na podstawie ustawowej lub wychodzą poza tę podstawę to zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem w tej mierze i jednoznacznym stanowiskiem doktryny, nie mogą być uznane za obowiązujące. Nie mogą stanowić o prawach i obowiązkach obywateli i innych podmiotów.
Jeżeli tak to zakwestionowanego zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych nie można a priori uznać za akt pozbawiony mocy prawnej i trzeba oceniać jego legalność w kontekście zgodności z ówczesnym upoważnieniem ustawowym.
Stosownie do regulacji art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 14 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ w ówczesnym brzmieniu. Minister - Kierownik Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej określi zasady rolniczego wykorzystania ścieków. Powołując się na to upoważnienie Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych, następca prawny wskazanego w ww. upoważnieniu Ministra - Kierownika Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wydał zarządzenie z dnia 7 lipca 1986 r. w sprawie rolniczego wykorzystania ścieków /M.P. nr 23 poz. 170/. Jednak ani z przywołanej na wstępie zarządzenia podstawy prawnej ani z jego treści nie wynika, aby stosownie do wymogów przywołanego wyżej upoważnienia. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wydał to zarządzenie w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Co więcej - nie wynika i to też z nadesłanych na żądanie sądu materiałowi, związanych z pracami nad projektem kwestionowanego zarządzenia. Sam fakt zgłaszania uwag do projektu zarządzenia przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej to za mało aby uznać, że spełniony został ustawowy wymóg wydania zarządzenia w porozumieniu z tym organem. Wydanie aktu "w porozumieniu" z innym organem oznacza udział tego organu w wydaniu aktu. Jest swoistego rodzaju współkompetencją i oznacza, że ta forma współdziałania organów nie może być traktowana jedynie w kategoriach wyrażania opinii. Jest bliższa współdecydowaniu niż klasycznemu opiniowaniu aktu prawnego.
Ale nawet gdyby założyć, że wymóg wydania kwestionowanego zarządzenia w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej został w niniejszej sprawie spełniony to i tak zarządzenie to uznać należy za wadliwe w części w jakiej stało się podstawą zaskarżonej decyzji. Sąd podziela stanowisko strony] skarżącej, że Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych, określając w par. 4, obszary /grunty/, które nie mogą być nawożone i nawadniane ściekami, wyszedł poza upoważnienie zawarte w art. 63 ust. 4 prawa wodnego. Norma art. 63 ust. 4 Prawa wodnego upoważniła Ministra do określenia zasad rolniczego wykorzystania ścieków. Tymczasem Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych już w nazwie zarządzenia odstępuje od pojęcia "zasady" i przyjmuje, iż jest to zarządzenie w sprawie "rolniczego wykorzystywania ścieków". Nic tedy dziwnego, że przy tak szeroko założonym zakresie regulacji.
Minister odnosi się nie tylko do zasad rolniczego wykorzystania ścieków, ale określa obszary, na których zabrania się rolniczo wykorzystywać ścieki, samoistnie tworząc ograniczenia w rolniczym wykorzystaniu ścieków na określonych obszarach. W ocenie Sądu z upoważnienia do regulowania zasad rolniczego wykorzystania ścieków, o których mowa w art. 63 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, nie można wyprowadzać prawa do tworzenia podmiotowych i przedmiotowych zakazów /określone obszary/. Oczywiście czym innym jest ocena merytorycznej zasadności takich ograniczeń. Jeżeli są one niezbędne winny być przedmiotem regulacji ustawowej lub wyraźnego upoważnienia dla aktu podustawowego /rozporządzenia/. Upoważnienia do regulacji w zastępstwie ustawodawcy nie można domniemywać.
Nie można opierać się na domniemaniu objęcia nim materii wyraźnie nie wymienionych. Upoważnienie nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej, na co od dawna zwraca uwagę w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny /U 3/87/. Orzecznictwo to zachowało aktualność pod rządami obowiązującej Konstytucji.
Przyjęcie przez organ orzekający w sprawie, iż podstawą prawna zaskarżonej decyzji może być przepis par. 4 zakwestionowanego zarządzenia spowodowało zapewne, że organ nie badał - co wynika z materiałów sprawy - czy do sprawy tej mają zastosowanie inne przepisy prawa materialnego i ewentualnie w jakim zakresie.
Uwzględniając, iż wymagałoby to nie tylko oceny obowiązujących rozwiązań prawnych ale także przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego co do charakteru działalności objętej zakwestionowanym pozwoleniem wodnoprawnym, co jest obowiązkiem organu, a nie Sądu - orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 7 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.