Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 marca 1990 r. Architekt Dzielnicowy w W. orzekł o zwiększeniu z 7 do 8 liczby lokali w budynku wielomieszkaniowym w W. przy ul. M. nr 3 i zezwolił na adaptację poddasza tego budynku na lokal mieszkalny według projektu stanowiącego integralną część decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że inwestor przedstawił ekspertyzę techniczną stwierdzającą możliwość nadbudowy budynku. Projekt przebudowy uwzględnia uzasadnione interesy innych lokatorów oraz wytyczne Architekta Miasta W. W budynku nie wszystkie lokale zostały wykupione.
Architekt Miasta W. decyzją z dnia 17 maja 1990 r. nr 532/90 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji podał, że projekt architektoniczny, stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, został opracowany zgodnie z jego wytycznymi z dnia 4 października 1989 r., które z kolei są wynikiem ustaleń oraz oględzin dokonanych z udziałem przedstawicieli dzielnicy, Zespołu Ekspertów Międzynarodowej Komisji do Spraw Rewaloryzacji Miast i Zespołów Staromiejskich, a także Towarzystwa Przyjaciół W. Dołączona ekspertyza stwierdza, że budynek jest w dobrym stanie technicznym i możliwa jest jego nadbudowa o jedną kondygnację. W czasie kilkakrotnych oględzin w terenie nie stwierdzono, aby występowało jakiekolwiek zagrożenie. Stan instalacji elektrycznej, centralnego ogrzewania i kanalizacji nie uzasadnia ich wymiany, natomiast instalacja ciepłej i zimnej wody przewidziana jest do całkowitej wymiany. Jest możliwość podłączenia projektowanych instalacji poddasza do instalacji istniejących w budynku. Nie można podzielić zarzutu odwołujących się o zacienieniu działki sąsiedniej, albowiem częściowemu podwyższeniu ulega jedynie środkowy fragment budynku i wysokość tego fragmentu mieści się w obrębie istniejącego dachu /poniżej obecnej kalenicy/. Wniosek o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem sądowym o przejęcie zarządu budynku zostanie rozstrzygnięty odrębnym postanowieniem.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna B. i Henryk G. zarzucają organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez pominięcie okoliczności przemawiających przeciwko nadbudowie, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, mimo że sąd w postępowaniu cywilnym prawomocnie zabezpieczył ich roszczenie przez zakaz dokonywania zmian architektonicznych w budynku. Skarżący wyjaśniają, że mimo ich wniosku do akt nie dołączono opinii o przydatności istniejących instalacji, natomiast stan instalacji jest bardzo zły. Przeciwko nadbudowie przemawia konieczność zachowania wystroju architektonicznego osiedla. Ponadto w toku postępowania złożono opinię biegłego sądowego, z której wynika stan zagrożenia budynku wskutek dokonanej samowoli budowlanej. Mimo zarysowań stropu nie wykonano ekspertyzy obciążeniowej stropu, a także nie dokonano badań wytrzymałości murów, mimo zarzutów mieszkańców, że są one zniszczone przez wilgoć i grzyb.
W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z podkreśleniem, że Sąd Wojewódzki w W. postanowieniem z dnia 8 stycznia 1990 r. zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 21 kwietnia 1989 r. i wniosek o zawieszenie postępowania oddalił, wychodząc z założenia, że postępowanie administracyjne o zezwolenie na nadbudowę strychu nie ma wpływu na rozpoznanie sprawy o ustanowienie zarządcy nieruchomości przy ul. M. nr 3.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ części domów i inne urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali stanowią współwłasność w częściach ułamkowych właścicieli lokali. Właściciele ci są również w ułamkowych częściach współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym budynek się znajduje.
Adaptacja strychu na cele mieszkalne lub nadbudowa należą niewątpliwie do czynności przekraczających zwykły zarząd. W myśl przeto ogólnych zasad wynikających z prawa cywilnego /art. 199 zdanie pierwsze Kc/ do takiej adaptacji lub nadbudowy potrzebna byłaby zgoda nie tylko Państwa /obecnie Państwa lub gminy/, ale również właścicieli wykupionych lokali bądź też zastępujące tę zgodę orzeczenie sądu /art. 199 zdanie drugie Kc/.
Artykuł 24 ust. 3 cytowanej wcześniej ustawy stanowi wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że o przebudowie decyduje wyłącznie odpowiedni organ administracji, bez potrzeby uzyskiwania zgody właścicieli lokali jako współwłaścicieli wspólnych części budynku. W zakresie uregulowanym w tym przepisie art. 199 Kc nie ma zastosowania w myśl zasady, że unormowanie o charakterze szczególnym uchyla regulację ogólną /lex specialis derogrit legi generali/. Jednakże art. 24 ust. 3 omawianej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłączający w zakresie nim unormowanym stosowanie art. 199 Kc, nie wyłączył stosowania innych przepisów tego kodeksu dotyczących współwłasności. W zakresie nie uregulowanym w art. 24 ust. 3 omawianej ustawy te inne przepisy mają zastosowanie do współwłasności wspólnych części budynku /a także współużytkowania wieczystego gruntu/, powstałej w wyniku wykupienia poszczególnych lokali mieszkalnych; w szczególności nie jest wyłączone orzekanie przez sąd powszechny w kwestiach dotyczących zarządu, określonych w art. 202 i art. 203 Kc.
Pomiędzy opisanym wyżej zakresem kognicji sądu powszechnego co do współwłasności określonej w art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji na podstawie art. 24 ust. 3 tej ustawy /o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie/ może występować zależność określona w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Wszczęcie postępowania sądowego w przedmiocie zarządu wspólnymi częściami budynku nie musi oczywiście powodować zawsze potrzeby zawieszenia postępowania administracyjnego; uzależnione jest to między innymi od zakresu żądań zawartych we wniosku wniesionym do sądu. W każdym jednak wypadku zawisłość w sądzie sprawy dotyczącej zarządu budynku powinna być przez organ administracji oceniana z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Wydane w rozpatrywanej sprawie decyzje takiej oceny nie zawierają, par. stanowisko organu odwoławczego w tym przedmiocie jest błędne. Nie ma bowiem możliwości rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania "odrębnym postanowieniem", ponieważ w tym wypadku mogłoby ono być wydane dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej, podczas gdy orzekanie o zawieszeniu postępowania administracyjnego dopuszczalne jest tylko do czasu wydania decyzji ostatecznej. Zawieszenie postępowania może nastąpić w wyniku zdarzeń powstałych w jego toku, które przejściowo uniemożliwiają dalszy bieg postępowania lub czynią dalszy bieg postępowania niecelowym. Wszystko to ustaje z chwilą zakończenia postępowania administracyjnego wskutek wydania decyzji ostatecznej.
Błędność stanowiska zajętego w omawianej kwestii przez organ stopnia wojewódzkiego ilustruje sytuacja powstała w tej sprawie. Organ ten bowiem odmówił zawieszenia postępowania, a Minister, rozpoznając zażalenie na to postanowienie, uchylił je, nakazując ponowne rozpatrzenie wniosku o zawieszenie, choć było to już niemożliwe, skoro została wydana decyzja ostateczna.
Nierozpoznanie w toku postępowania administracyjnego wniosku o zawieszenie postępowania wskazuje na naruszenie w rozpatrywanej sprawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.
Zaskarżone decyzje mają jeszcze inne wady wskazujące na potrzebę ich uchylenia na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa. W aktach sprawy został wprawdzie zgromadzony obszerny materiał dowodowy w postaci protokołów kilkakrotnych oględzin i opinii biegłych, ale na jego podstawie nie można w sposób nie budzący wątpliwości odpowiedzieć na pytanie, czy projektowana budowa nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i czy nie pogorszy w sposób niedopuszczalny warunków funkcjonalno-użytkowych budynku. Na pytanie to można wprawdzie uzyskać odpowiedź na podstawie powołanej w decyzjach opinii biegłego W. M. W aktach sprawy jednak znajdują się opinie innych biegłych, których stwierdzenia nie są zbieżne z opinią biegłego W. M. Zbieżności takiej nie wykazuje opinia biegłego L. U., a opinia biegłego W. G. wyklucza wprost możliwość realizacji projektowanej budowy. Należyte wyjaśnienie sprawy wymagało ustosunkowania się do wspomnianych rozbieżności, a nawet przeprowadzenia z urzędu dowodu z dodatkowej opinii w celu ustalenia rzeczywistego stanu technicznego budynku. Było to tym bardziej konieczne, że zarzuty w tym zakresie zostały przez Henryka G. zgłoszone przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a jego pełnomocnik jeszcze wcześniej przedstawił ściśle sprecyzowane zarzuty co do złożonej ekspertyzy. W toku więc ponownego rozpoznania sprawy powstaje konieczność dokonania dodatkowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie.
Podstawą orzeczenia o kosztach był art. 208 Kpa.