Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 kwietnia 1990 r., wydaną na podstawie art. 68 st. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, Naczelnik Gminy R. nakazał określonym w decyzji rolnikom doprowadzenie brodu na rzece M. do stanu poprzedniego przez usunięcie narzutu kamiennego z dna rzeki, aż do wyrównania dna koryta rzeki. Od decyzji tej zobowiązani nie wnieśli odwołania.
W dniu 4 czerwca 1990 r. Urząd Gminy w R. wezwał rolników do wykonania nałożonego na nich obowiązku, a następnie - na skutek skarg Ryszarda K. - badał kilkakrotnie stan prac związanych z usunięciem narzutu kamieni.
Po przeprowadzeniu wizji lokalnej Wójt Gminy R. w dniu 24 sierpnia 1990 r. wydał postanowienie z powołaniem się na art. 52 par. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./, w którym uznał za wykonane ustalenia zawarte w decyzji z dnia 30 kwietnia 1990 r., stwierdzając, że doprowadzono bród do stanu poprzedniego, to jest do stanu z okresu przed wykonaniem nasypu, i usunięto nasyp kamienny z brodu, nawieziony warstwą 20 cm przez rolników w 1989 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia Ryszard K. na to postanowienie Wojewoda C-ki decyzją z dnia 6 września 1990 r. Nr OS. GW. 7213/28/90, powołując się na art. 16 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że intencja decyzji Naczelnika Gminy R. było przywrócenie brodu do stanu z początku 1989 r., który został naruszony wskutek wykonania narzutu kamiennego o wysokości 20 cm. Całkowite usunięcie narzutu, aż do wyrównania z dnem rzeki, to znaczy o dalsze 40 cm, uniemożliwiłoby praktycznie korzystanie z przejazdu,
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ryszard K. domaga się uchylenia decyzji Wojewody, podnosząc zarzut niezgodności z prawdą stwierdzenia, jakoby bród został doprowadzony do stanu poprzedniego. Ponadto zarzucił, że nadal w miejscu brodu utrzymuje się spiętrzenie wody, co stanowi zagrożenie dla użytkowników przejazdu. Wydając zaskarżoną decyzję, nie wykorzystano spostrzeżeń zawartych w przedstawionym operacie wodnoprawnym i dołączonych do niego dokumentach, wskazujących m.in., na zły stan techniczny brodu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając niniejszą sprawę, należy przede wszystkim rozważyć, czy od aktu administracyjnego wydanego w drugiej instancji przez Wojewodę C-kiego jest dopuszczalna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie powyższe wyłoniło się na tle oceny charakteru prawnego tego aktu, w związku z wprowadzonymi ostatnio zmianami w zakresie sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji /i innych aktów/ administracyjnych.
Zgodnie z art. 16 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./ na postanowienie wydane w toku egzekucji administracyjnej lub dotyczące postępowania egzekucyjnego służy zażalenie, jeżeli ustawa tak stanowi. Możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym wspomniana ustawa przewiduje między innymi w art. 33 par. 3 /zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów/ i w art. 52 par. 4 /zażalenie na postanowienie oddalające skargę na czynności egzekucyjne - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 marca 1990 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. nr 21 poz. 126/.
Jeśli chodzi o formę aktów administracyjnych, jakie są wydawane w trakcie załatwiania spraw, należy zauważyć, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują w ogóle wydawania decyzji, lecz jedynie postanowień. Ponadto - stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcie, które wydaje organ właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego od postanowienia, zapada w formie postanowienia, a nie decyzji /art. 144 w związku z art. 138 Kpa; por. także Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa - Poznań 1987, str. 311/. Z tych względów wadliwe i błędne było nazwanie przez Wojewodę C-kiego decyzją aktu wydanego w dniu 6 września 1990 r. Było to bowiem, jak wynika z powyższych wywodów i powołanego art. 16 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie.
Należy z naciskiem podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego nie decyduje nadana mu nazwa, a więc jego forma, ale wyłącznie jego treść, to jest merytoryczny charakter aktu /postanowienia z dnia: 11 lipca 1984 r. SA/Wr 309/84 - ONSA 1984 Nr 2 poz. 61; 17 września 1984 r. II SA 1080/84 - ONSA 1984 Nr 2 poz. 73; 13 grudnia 1985 r. II SA 1843/85 - ONSA 1985 Nr 2 poz. 35/.
Określenie charakteru prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ze względu na wejście w życie z dniem 27 maja 1990 r. przepisów ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/. Znowelizowany tą ustawą art. 196 Kpa stanowi w par. 3, że przepisy działu VI tego kodeksu stosuje się również do wymienionych w nim postanowień, w tym do postanowień o rozstrzygnięciu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego w administracji oraz o umorzeniu lub odmowie umorzenia tych postępowań.
Z przytoczonego przepisu wynika, że do sądu administracyjnego mogą być zaskarżone tylko niektóre, ściśle określone postanowienia. Nie można jednak do nich zaliczyć postanowienia Wojewody C-kiego, błędnie nazwanego decyzją.
Postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 24 sierpnia 1990 r., uznające, że zobowiązani rolnicy wykonali obowiązki nałożone na nich w decyzji administracyjnej, stanowiło w istocie oddalenie skargi Ryszarda K. na czynności organu egzekucyjnego. Wskazuje na to nie tylko powołany przez organ egzekucyjny przepis art. 52 par. 4 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale przede wszystkim sentencja postanowienia i jego uzasadnienie,
Postanowienie to nie mieści się w grupie postanowień o rozstrzygnięciu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż tego rodzaju postanowienia są wydawane na skutek akcji podejmowanych przez zobowiązanych /R. Hauser, Z. Leoński: Egzekucja administracyjna, Warszawa 1983, str. 64/. Nie można go również uznać za postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne, ponieważ umorzenie egzekucji może nastąpić wyłącznie z przyczyn wymienionych taksatywnie w art. 57 par. 1 powyższej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do takich zaś przyczyn nie należy wykonanie obowiązku w czasie trwania postępowania egzekucyjnego /R. Hauser, Z. Leoński: op. cit., str. 99/.
Z tych zatem względów należy dojść do wniosku, że na postanowienie oddalające zażalenie wniesione od postanowienia wydanego w trybie art. 52 par. 4 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie służy skarga do sądu administracyjnego,
Wobec powyższego na podstawie art. 207 par. 6 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę Ryszarda K,