Uzasadnienie
Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 10 kwietnia 1987 r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej, ustalił "lokalizację inwestycji budowlanej o znaczeniu wojewódzkim", realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na terenie położonym w W. Prezydent Miasta stwierdził ponadto, że pozostałe warunki realizacji inwestycji określa umowa zawarta w dniu 12 grudnia 1986 r. między inwestorem a Zarządem Rozbudowy Miasta, zgodnie z art. 43 powołanej ustawy oraz par. 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji /Dz.U. nr 31 poz. 140/. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą nr 57/82 Rady Narodowej Miasta W. z dnia 6 grudnia 1982 r. i częściowo zmienionym uchwałą nr 135 tej Rady, teren objęty decyzją jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności z usługami oraz że decyzja została wydana stosownie do uzgodnień inwestycji z jednostkami miejskimi.
Komitet Osiedlowy w W. pismem z dnia 9 czerwca 1987 r. zatytułowanym "odwołanie", zaadresowanym do Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej za pośrednictwem Prezydenta Miasta W. zaskarżył tę decyzję i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że występując z wnioskiem z dnia 28 listopada 1986 r. do Architekta Miasta W., inwestor nie zasięgnął opinii samorządu mieszkańców, a ściśle biorąc - nie przeprowadzono w tej sprawie konsultacji z mieszkańcami osiedla. Ponadto Naczelnik Dzielnicy, występując o zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 57/82 Rady Narodowej Miasta W., nie zastosował się do art. 17, 27, 28, 29 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/, gdyż nie zasięgnął opinii samorządu mieszkańców, nie zawiadomił na piśmie samorządu mieszkańców o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu, nie załączył do wniosku opinii właściwej rady narodowej, a więc naruszył obowiązujący porządek prawny, lekceważąc organ samorządowy w sposób zamierzony.
Oprócz tego Architekt Miasta W. nie dokonał sprawdzenia dokumentacji wnioskowej pod względem formalnoprawnym. Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ w art. 156 przyznaje samorządowi prawo sprzeciwu wobec rozstrzygnięć administracji naruszających uprawnienia samorządu, a w art. 154 ust. 1 pkt 4 przyznaje mu uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Pismo to zostało przekazane do wiadomości Przewodniczącego Rady Narodowej w W., a także Naczelnikowi Dzielnicy.
Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej nie uwzględnił odwołania Komitetu Osiedlowego i decyzją z dnia 24 września 1987 nr GPO/053-K,142/87 decyzję Prezydenta Miasta W. utrzymał w mocy. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia - przy dokonywaniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego - przepisów dotyczących sporządzania, uzgadniania i uchwalania planów, Minister stwierdził, że nie mogą one być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji.
Ani z przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/, ani też z ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nie wynika, że inwestor jest obowiązany konsultować z samorządem mieszkańców wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji. Obowiązek czuwania nad zgodnością projektowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego ciąży na organie administracji państwowej wydającym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji.
Z tych względów Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na decyzję Ministra Komitet Osiedlowy złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji: naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa, naruszenie art. 154 ust. 1 i art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 183/, naruszenie art. 17, art. 27-29 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/. W uzasadnieniu poszczególnych zarzutów naruszenia prawa powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta W. Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając, że do zarzutów skargi zgłoszonych w odwołaniu ustosunkowano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister ograniczył się do odpowiedzi na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 154, art. 156 i art. 169 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.
Minister uznał, że w kwestii udziału komitetów osiedlowych jako organów samorządu mieszkańców w sprawach dotyczących ustalenia i realizacji inwestycji objętych działaniem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ za obowiązujące należy przyjąć następujące zasady postępowania:
- 1. Zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. samorząd mieszkańców może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 31 par. 1 Kpa stanowi, ze organizacje społeczne, w tym również samorząd mieszkańców /art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa/, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą występować jednocześnie.
- 2. W razie uznania żądania organizacji społecznej i wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu organizacja taka /a w szczególności samorząd mieszkańców/ uczestniczy w postępowaniu na prawach strony /art. 31 par. 3 Kpa/. Inną możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym stwarza organizacji społecznej przepis art. 31 par. 5 Kpa. Na podstawie tego przepisu organizacja społeczna, która nie wystąpiła z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, ma prawo - za zgodą organu administracji państwowej - przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organów statutowych. Przepisy art. 156 i 169 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. nie mają w niniejszej sprawie zastosowania.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 marca 1988 r. Przewodniczący Komitetu Osiedlowego podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, prawidłowo powiadomiony, nie wziął udziału w rozprawie. Pełnomocnik zainteresowanej spółdzielni wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Są Administracyjny zważył, co następuje
W skardze na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 24 września 1987 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w W. o ustaleniu lokalizacji o znaczeniu wojewódzkim /realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej/, skarżący Komitet Osiedlowy postawił dwa, różne w swej istocie, zarzuty. Pierwszy odnosi się do naruszenia art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa, drugi zaś - do naruszenia uprawnień organów samorządu terytorialnego wynikających z art. 154 ust. 1 i art. 169 ust. 1 cytowanej ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w związku z uprawnieniami tego samorządu określonymi w art. 17, 27, 28 i 29 omawianej ustawy o planowaniu przestrzennym. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny musi zauważyć, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/ jest on właściwy do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne w zakresie i trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego.
Zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bezpośrednio tylko decyzje administracyjne, a więc kwalifikowane akty organów administracji, gdy orzekają one w sprawach ściśle zindywidualizowanych i skonkretyzowanych co do podmiotów i przedmiotów rozstrzygnięcia, nie wyklucza pośredniej kontroli legalności aktów podustawowych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnych. Uprawnienie to wynika z proklamowanej w art. 62 Konstytucji PRL zasady, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. powtórzonej w art. 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; polega ono na możliwości odmowy zastosowania przepisu wykonawczego, jeżeli w ocenie sądu jest on sprzeczny z ustawą. Uchwała właściwej rady narodowej, zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /a także jego zmianę/, jest traktowana jako akt prawa miejscowego zarówno przez organy władzy i administracji państwowej, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ze względu na skutki prawne, jakie powoduje taka uchwała - polegające na ograniczeniu uprawnienia właścicieli nieruchomości do korzystania z nich według własnej woli - ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ przewiduje dodatkową /w stosunku do innych aktów prawa miejscowego/ procedurę, mającą zapewnić optymalne wykorzystanie gruntów, a także osiągnąć kompromis pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym. Z tego powodu, jak to trafnie podniesiono w skardze, art. 27, 28 i 20 powyższej ustawy nakładają na organy administracji państwowej, przygotowujące projekt planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązek szerokiego informowania zainteresowanych - w tym organów samorządu terytorialnego - o pracach nad projektem, zapewnienia ich udziału w pracach nad planem, a także możliwości zgłaszania uwag do projektu. Są to, jak podkreślono wyżej, dodatkowe uprawnienia niektórych podmiotów - w tym organów samorządu terytorialnego - w procesie przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego.
Uprawnienia takie bowiem przewidują - co również trafnie podniesiono w skardze - przepisy ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, a zwłaszcza jej art. 154 ust. 2 uprawniający samorząd mieszkańców do opiniowania projektów planów zagospodarowania przestrzennego, a także art. 169 ust. 1 pkt 2 lit. "b", upoważniający zebranie mieszkańców osiedla /konferencję delegatów/ do podejmowania uchwał w sprawach planu zagospodarowania przestrzennego osiedli.
Uprawnienia organów samorządu terytorialnego w zakresie planowania przestrzennego mają charakter pomocniczy, opiniodawczy. Uprawnienia bowiem do podejmowania uchwał zatwierdzających projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przysługują wyłącznie radom narodowym stopnia podstawowego.
Zarzuty skargi dotyczą w istocie naruszenia uprawnień organu samorządu terytorialnego przez zignorowanie uchwały Osiedlowej Konferencji Delegatów, która w dniu 11 marca 1986 r. podjęła uchwałę w sprawie planu zagospodarowania osiedla i przekazała ją Przewodniczącemu Dzielnicowej Rady Narodowej w W. oraz Naczelnikowi Dzielnicy, a także niedopełnienie obowiązku powiadomienia Samorządu Mieszkańców o przygotowaniu projektu planu i niezasięgnięciu jego opinii w tej kwestii. Argumentacja skargi zdaje się zmierzać do wykazania, że uchwalony w tych warunkach plan jest z tej przyczyny wadliwy.
Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc uprawniony do bezpośredniej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, nie może badać podniesionych w skardze zarzutów naruszenia w toku prac nad planem uprawnień organów samorządu terytorialnego. Ochrona bowiem tych uprawnień należy w szczególności do rad narodowych wyższego stopnia oraz do Rady Państwa /art. 142 i art. 143 powoływanej ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego/. Skarżący wykorzystał częściowo tę drogę, przesyłając kopie odwołania oraz skargi do wiadomości przewodniczącym prezydiów Rady Narodowej Miasta W. oraz Dzielnicowej Rady Narodowej.
Natomiast opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 27 poz. 315 uchwała Rady Narodowej Miasta W. z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie zmiany perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W., która weszła w życie z dniem 15 stycznia 1987 r., wykazuje inną - ewidentną - wadę, a mianowicie naruszenie kompetencji do uchwalenia, a tym samym również do zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającej z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185 ze zm./. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy uchwala rada narodowa stopnia podstawowego na wniosek terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Powołując art. 17 i art. 16 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym jako podstawę uchwały nr 135 z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie zmiany perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania Miasta W., Rada Narodowa tego Miasta nie zwróciła uwagi na to, że jest radą narodową stopnia wojewódzkiego, a więc narusza przepis powołany jako podstawa prawna uchwały, gdyż radami narodowymi stopnia podstawowego w mieście W. są dzielnicowe rady narodowe i im przysługuje kompetencja określona w tym przepisie.
Nie zmienia tej kompetencji okoliczność, że uchwała nr 135 zmieniała perspektywiczny plan zagospodarowania przestrzennego Warszawy, uchwalony przez Radę Narodową Miasta W. w dniu 6 grudnia 1982 r., skoro obowiązujące wówczas przepisy kompetencyjne zostały zmienione przez ustawę z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Gdyby nawet występowały wątpliwości co do tego, czy do zmiany planu właściwa była rada narodowa stopnia wojewódzkiego, czy też stopnia podstawowego, to wątpliwość tę należało rozstrzygnąć zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, w myśl którego w takim wypadku domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.
Przestrzeganie określonej w ustawie kompetencji organu do wydania przepisu do wydania przepisu wykonawczego jest warunkiem legalności tego przepisu. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 1986 r. /U 3/86/, stwierdzając, że "Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca dokonując wyboru organu, któremu powierza wydanie aktu wykonawczego, wybiera taki, którego pozycja w systemie organów państwowych, funkcje, zadania i charakter uzasadniają przekonania, że udzielone upoważnienie zostanie wykorzystane zgodnie z zamiarem i oczekiwaniem ustawodawcy". Zdaje się nie ulegać wątpliwości, że powierzenie w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym radom narodowym stopnia podstawowego kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego było realizacją podkreślonego przepisami ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego dążenia ustawodawcy do wzmocnienia pozycji rad narodowych stopnia podstawowego oraz organów samorządu terytorialnego w miastach i wsiach.
Stwierdzając, że uchwała nr 135 Rady Narodowej Miasta W. z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie zmiany perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W. została wydana niezgodnie z upoważnieniem, zawartym w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, powołanym jako jej podstawa prawna, Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać tej uchwały za podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 10 kwietnia 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 24 września 1987 r.
W odniesieniu do powyższej decyzji Prezydenta Miasta W., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Komitet Osiedlowy podniósł zarzut naruszenia art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa, które - zdaniem skarżącego - polega na tym, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji, chociaż nie zasięgnął opinii Samorządu Mieszkańców, a ściśle biorąc nie przeprowadził konsultacji z mieszkańcami Osiedla w tej sprawie. W odniesieniu do tego zarzutu należy podzielić pogląd prawny Ministra, że inwestor nie ma obowiązku konsultowania z organami samorządu mieszkańców swoich projektów inwestycyjnych oraz że obowiązek czuwania nad zgodnością projektowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego ciąży na organie administracji państwowej właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji.
Trafny jest także pogląd Ministra, że zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, samorząd mieszkańców może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez kodeks postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Minister, rozpatrując odwołanie Komitetu Osiedlowego, dopuścił go - niejako milcząco - do postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji mimo niewydania postanowienia w myśl art. 31 par. 2 Kpa i bez rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania, które od decyzji z dnia 10 kwietnia 1987 r. zostało złożone dopiero w dniu 9 czerwca 1987 r. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i rozważenie jej argumentów nie oznacza obowiązku uwzględnienia przez organ zgłoszonych wniosków i wydania zgodnej z nimi decyzji. Bez względu bowiem na to, czy w postępowaniu administracyjnym uczestniczy na prawach strony organizacja społeczna, treść decyzji administracyjnej wyznaczają obowiązujące przepisy prawne, a także ustalony w postępowaniu wyjaśniającym stan faktyczny sprawy. Sama więc odmowa uwzględnienia wniosków samorządu nie powodowałaby naruszenia prawa.
Ze względu jednak na tom że powoływana uchwała Rady Narodowej Miasta W. nie mogła - z przyczyn omówionych wyżej - stanowić podstawy prawnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji uchylił na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa, orzekając o kosztach postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny, wypełniając powinność wynikającą z art. 214 Kpa, postanowił przekazać odpisy wyroku Przewodniczącemu Rady Narodowej Miasta W. oraz Prezydentowi Miasta W. jako informację o niezgodności wymienionej uchwały z upoważnieniem ustawowym, powołanym jako jej podstawa prawna.