Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w (...) decyzją z dnia 25 stycznia 1994 r., powołując się na art. 110 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ w związku z art. 33 pkt 5a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 77 poz. 335/ oraz par. 7 i 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/, wymierzył (...) Usługowej Spółdzielni Pracy w G. karę pieniężną za składowanie odpadów gumowych III grupy uciążliwości w miejscu nie przeznaczonym na ten cel w wysokości 3000000 zł za każdą dobę składowania, począwszy od dnia 15 grudnia 1992 r. do dnia 31 grudnia 1992 r.
W wyniku odwołania (...) Usługowej Spółdzielni Pracy w G. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 9 czerwca 1994 r. uchylił decyzję organu I instancji i wymierzył (...) Usługowej Spółdzielni Pracy w G. karę pieniężną dobową za gromadzenie odpadów w miejscu nie przeznaczonym na ten cel w wysokości 3 000 000 zł, ustalając jednocześnie termin początku naliczania kary dobowej na dzień 15 grudnia 1992 r. i nie oznaczając terminu końcowego. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w (...) w dniu 19 marca 1992 r. kontrola wykazała składowanie odpadów w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, a zgodnie z art. 110 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska za naruszenie wymagań ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę pieniężną. Jest to obligatoryjne. Nagromadzona ilość odpadów gumowych jest o wiele większa niż roczne zapotrzebowanie produkcyjne, a argument, że nagromadzone odpady gumowe, które nie mogą być wykorzystane gospodarczo, nie są odpadami, jest błędny.
W toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska błędnie określił w decyzji o karze dobowej termin jej zakończenia. Zgodnie z par. 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ karę pieniężną nalicza się za każdą dobę od dnia stwierdzenia gromadzenia odpadów w miejscach nie przeznaczonych na ten cel albo niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o wyznaczeniu składowiska odpadów do dnia zlikwidowania naruszenia wymagań ochrony środowiska przez jednostkę organizacyjną naruszającą te wymagania. Z akt sprawy wynika, że naruszenie nie ustało do dnia 31 grudnia 1992 r. Ustalenie kary łącznej jest przedmiotem odrębnego postępowania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję (...) Usługowa Spółdzielnia Pracy w G. domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 5, art. 53 i art. 54 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ponieważ przyjęto, że sprowadzony z Niemiec oraz uzyskany w kraju złom gumowy jest "odpadem", a nie surowcem wtórnym. O odpadach, zdaniem strony skarżącej, można by mówić tylko wówczas, gdyby Spółdzielnia takie odpady tworzyła w związku z prowadzoną działalnością. Sprowadzone z zagranicy - zgodnie z zezwoleniem - oraz nabywane w kraju tzw. "odpady gumowe" należy traktować jako surowce wtórne, które są wykorzystywane gospodarczo do dalszej przeróbki w postaci przesiewania, cięcia, ścierania i granulowania w procesach technologicznych.
Wykorzystanie tych surowców jest stuprocentowe. W okresie od 1991 r. do dnia 30 czerwca 1994 r. przetworzono dużą ilość gumowych surowców wtórnych i sprzedano ponad 2200 ton gumowych półfabrykatów. Żaden przepis nie określa, jak długo i gdzie może leżeć zużyta opona samochodowa, aby z surowca wtórnego zakwalifikować ją jako odpad. Stanowisko organu orzekającego w tej kwestii jest zupełnie dowolne. Żaden przepis nie reguluje wielkości dozwolonych zapasów gromadzonych w przedsiębiorstwach. Poza tym surowce gumowe nie są uciążliwe dla środowiska.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podając, że wykładnia celowościowa przepisów art. 54 ust. 1 ustawy w związku z par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach /Dz.U. nr 24 poz. 91/ prowadzi do wniosku, iż zwrot "których nie można wykorzystać gospodarczo" oznacza wykorzystanie odpadów równoczesne z ich dostarczeniem. Nie powoduje stanu "gromadzenia" odpadów czasowe ich składowanie w niewielkich ilościach jako typowy etap technologii przyjętego sposobu gospodarczego wykorzystania odpadów.
Natomiast gromadzenie odpadów w znacznych ilościach i na dłuższy okres wymaga wyznaczenia miejsca ich gromadzenia /składowania/. Skarżąca Spółdzielnia w ramach umowy z niemiecką firmą, zawartej w 1989 r., sprowadziła odpady w ilości 2175 ton i do dnia 19 marca 1992 r., to jest do dnia pierwszej kontroli, na skutek braku przygotowania technologicznego oraz braku środków finansowych przerobiła zaledwie 211 ton odpadów. Obecne zmniejszenie ilości odpadów z poziomu 1964 do poziomu 1500 ton nie daje podstaw do twierdzenia, że zaszły okoliczności pozwalające na zastosowanie innej kwalifikacji od przyjętej w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 1994 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Do zinterpretowania pojęcia "odpadów" w odniesieniu do represyjnych konsekwencji określonych w art. 110 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ nie może być wystarczające zdefiniowanie tego pojęcia w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, że odnosi się on wyłącznie do przedmiotów oraz substancji stałych /materiałów/ nieprzydatnych w miejscu lub czasie, w którym powstały. Przepisem tym zatem zostały objęte odpady powstałe u ich "wytwórcy", w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub z bytowaniem człowieka. Do wytwórców odpadów odnoszą się przede wszystkim przepisy zawarte w art. 53 i 54 ustawy, nakładające na nich stosowne obowiązki. Także do podmiotów gospodarczych, u których powstały odpady, odnosił się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1991 r. IV SA 1073/90, na który powołał się organ odwoławczy.
Brak natomiast jest podstaw, zarówno normatywnych, jak i racjonalnych, do identycznego traktowania zużytych przedmiotów i substancji, nabytych przez wyspecjalizowane podmioty gospodarcze w celu ich społecznie użytecznego przetworzenia. Przeciwko tak pojmowanej identyczności odpadów /wytworzonych oraz nabytych w celu przetworzenia/ przemawia przede wszystkim określona w przepisach art. 2 ust. 2 pkt 2 i w art. 53 ustawy forma ochrony środowiska przed ujemnym oddziaływaniem odpadów, preferująca gospodarcze ich wykorzystanie, w szczególności przez zapewnienie pierwszeństwa przedsięwzięciom umożliwiającym oszczędne wykorzystanie zasobów, zwłaszcza w drodze powtórnego lub wielokrotnego ich wykorzystania w procesie gospodarczym. W ramach tej dyrektywy ustawowej jest oczywiste, że odpady pozyskane w celu ich gospodarczego wykorzystania stają się dla ich nabywcy surowcem wtórnym. Zasadność traktowania odpadów nabytych jako surowca wynika wprost z art. 53a ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy, który traktuje odpady sprowadzane z zagranicy i przeznaczone do wtórnego wykorzystania jako surowce.
Jest też oczywiste, jeśli się zważy na uwarunkowania technologiczne i produkcyjne zakładów przetwórczych, że nie może się do nich odnosić obowiązek wykorzystania odpadów równolegle z ich powstaniem, a także z ich nabyciem. Każdy zakład produkcyjny w celu zachowania nieprzerwanego rytmu produkcyjnego musi dysponować pewną ilością zapasów surowca. Natomiast na nabywcy odpadów stanowiących surowce wtórne ciąży obowiązek przechowywania - magazynowania ich w sposób zapewniający ochronę przed ich uciążliwością dla środowiska na zasadach podobnych do tych, jakie odnoszą się do wytwórców odpadów /art. 53/. Z decyzji organów obu instancji nie wynika, aby skarżąca Spółdzielnia uchybiła temu obowiązkowi.
Do rozważenia pozostaje wątpliwa kwestia, jakie konsekwencje mogą się odnosić do nabywców odpadów, którzy z przyczyn zarówno subiektywnych, jak i obiektywnych nie są w stanie wykorzystać ich gospodarczo, w wyniku czego przestają one być dla nich surowcami wtórnymi. Otóż art. 110 ust. 1 pkt 3 ustawy wymaga dla wymierzenia kary pieniężnej ustalenia, że odpady były gromadzone w miejscach nie przeznaczonych na ten cel lub niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji właściwego organu. Z kolei par. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach /Dz.U. nr 24 poz. 91/ nie zezwala na wyznaczenie składowiska odpadów, jeżeli jest możliwość gospodarczego ich wykorzystania. Jeżeli zatem nabywca odpadów, nadających się do gospodarczego wykorzystania, nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na ich składowanie, to wymierzenie mu w takiej sytuacji kary za gromadzenie odpadów /mających, obiektywnie rzecz ujmując, znamiona surowca wtórnego/ w nie przeznaczonym na ten cel miejscu musi nasuwać poważne wątpliwości co do zgodności takiej sankcji z hipotezą art. 110 ust. 1 pkt 3 ustawy.
W ocenie Sądu brak było podstaw do nałożenia na skarżącą Spółdzielnię kary według stawek o 100 procent wyższych według par. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/. Rozporządzenie to jako upoważnienie ustawowe do jego wydania powołało art. 110 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, którego treść nie zawierała upoważnienia do określania współczynników różnicujących wysokość kar wymierzanych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska. Upoważnienie takie przewidział dopiero art. 110 ust. 2a, wprowadzony przez ustawę z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy - Prawo wodne /Dz.U. nr 40 poz. 183/.
W konsekwencji tego dopiero od wejścia w życie tej ustawy powstała prawna podstawa do nakładania kar pieniężnych na obszarze województwa katowickiego według stawki podwyższonej. Wymierzenie takie kary za okres wcześniejszy, jak to częściowo nastąpiło w rozpatrywanej sprawie, nie miało prawnego umocowania /por. analogiczny pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 sierpnia 1993 r. U.1/93, odnoszący się do art. 56 ust. 2c prawa wodnego/.
Sąd natomiast nie podzielił zasadności zarzutu skarżącej Spółdzielni, podniesionego w jej piśmie procesowym z dnia 18 marca 1996 r., co do sprzeczności przepisów par. 7 ust. 4 i par. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1987 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska /Dz.U. 1991 nr 89 poz. 404/ z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Od wejścia w życie art. 110 ust. 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska kwestionowane przepisy rozporządzenia w zakresie dopuszczalności podwyższania kar pieniężnych, wymierzanych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska, uzyskały umocowanie ustawowe (...).
Z powodu stwierdzonych uchybień w zakresie wykładni prawa materialnego i niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji.