Uzasadnienie
Minister Środowiska decyzją z dnia 14 marca 2001 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania Elektrowni "Ł." S.A. w B. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia 31 marca 2000 r. (...) i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody K. ustalającym stronie bezpodstawnie zwiększenie o 100 procent opłaty za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza w okresie od 1.07.1990 r. do 31.12.1999 r., strona wystąpiła do Wojewody Ś. z wnioskiem 6.12.1999 r. o zwrot oprocentowania nienależnie uiszczonych opłat w wysokości ustawowych odsetek od zobowiązań podatkowych. Wojewoda Ś. uznając, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy umorzył postępowanie z wniosku strony i przekazał sprawę Zarządowi Województwa Ś. Odwołanie od tego orzeczenia wniosła strona, zarzucając, że kto dokonał zwrotu nadpłat powinien zapłacić odsetki od tych nadpłat. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 65 Kpa, jeśli wniosek został skierowany do niewłaściwego organu, ten powinien przekazać go do organu właściwego, powiadamiając o tym stronę. Przekazanie wniosku stanowi czynność techniczną i nie wymaga wydawania decyzji, nie ma też podstaw do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli nie zostało wszczęte i nie toczyło się przed tym organem a wniosek został przekazany do organu właściwego.
Poza tym organ odwoławczy podniósł niewłaściwe stanowisko Wojewody Ś. co do właściwości organu do rozpatrzenia wniosku o wypłatę odsetek. Art. 97b ust. 4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wprowadzony ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej /Dz.U. nr 106 poz. 668/ zawiesza upoważnienie zarządu województwa do prowadzenia rachunku bankowego w celu gromadzenia i redystrybucji wpływów w tym także z wpłat za zanieczyszczenie powietrza. Nie oznacza to jednak, że jest uprawniony do wydawania decyzji w sprawie opłat. Zgodnie z art. 86b ust. 7 cytowanej ustawy marszałek województwa przejął kompetencję w sprawie opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza. Do marszałka zatem należało przekazać wniosek.
W skardze złożonej na powyższą decyzję Ministra Środowiska Elektrownia "Ł." S.A. w B. wniosła o uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy winien nakazać Wojewodzie Ś. merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot odsetek od nadpłaconych opłat. Skoro Wojewoda zobowiązany był do zwrotu opłat to i winien orzekać też co do należności ubocznych.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w sprawie z wnioski Elektrowni "Ł." S.A. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie ww. spornych odsetek od nadpłaconych opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarówno zakwestionowana decyzja Ministra Środowiska jak i skarga złożone zostały przed postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r. "w przedmiocie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Ś. a Marszałkiem Województwa Ś. co do orzekania o zwrocie odsetek od nadpłaconych opłat za z tytułu korzystania ze środowiska.
W uzasadnieniu swego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednoznaczne stanowisko - rozstrzygające jaki charakter mają roszczenia z tytułu odsetek ustawowych od nadpłaconych przez elektrownię opłat z tytułu wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza oraz kompetentnych organów do orzekania w sprawie zwrotu odsetek od nadpłaconych opłat.
Skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko prawne zajęte w cytowanym postanowieniu. Ponieważ wydane zostało właśnie w sprawie Elekrowni "Ł." S.A. i jej roszczeń związanych z odsetkami od nadpłaconych opłat - na zasadzie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stanowisko to jest wiążące w sprawie niniejszej zarówno Sąd jak i organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu cytowanym podniósł stosownie do obowiązującego znowelizowanego przepisu art. 86b ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm., ostatnia zm. 30.03.2001 r. Dz.U. 2001 nr 120 poz. 1268/ od dnia 1.01.1999 r., zgodnie z ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej -w związku z reformą ustrój ową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ - opłaty za wprowadzenie substancji zanieczyszczających do powietrza jednostki organizacyjne wnoszą na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na miejsce korzystania ze środowiska.
Zgodnie z art. 86b ust. 5 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska marszałkowi województwa przedstawiana jest informacja zawierająca wykaz i dane dotyczące zanieczyszczeń objętych opłatami. Ust. 7 art. 86b cytowanej ustawy stanowi, iż w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia marszałek województwa, na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję.
Tak więc w oparciu o przepis art. 86b ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ stwierdzić należy, iż organem właściwym w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza jest marszałek województwa /por. wyrok NSA z dnia 20 września 1999 r. II SAB/Ka 13/99 - OSP 2000 z. 7-8 poz. 110/.
Wydanie jednak decyzji ustalającej wysokość opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza jest zagadnieniem wyjaśniającym jedynie kwestię, kto odpowiada za ustalenie określonego świadczenia pieniężnego - podstawowego, a nie należności ubocznych, jakimi są odsetki od określonej sumy pieniężnej.
Kwestię należności ubocznych, a więc odsetek reguluje przepis art. 86g ust. 2 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowiąc, iż w razie nieterminowego uiszczenia opłaty, pobiera się odsetki za zwłokę w wysokości pobieranych nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych. Kolejny przepis dotyczący odsetek to ust. 3 art. 86g cytowanej ustawy, wskazujący, iż opłaty nie uiszczone w terminie, podlegają wraz z odsetkami z zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Jednak zarówno art. 86g ust. 2, jak i ust. 3 cytowanej ustawy regulujące kwestie odsetek od opłat odnoszą się do sytuacji, gdy odsetki te należne są od jednostki organizacyjnej.
Natomiast sytuacji, gdy określone kwoty są należne na rzecz jednostki organizacyjnej dotyczy przepis ust. 4 art. 86g cytowanej ustawy stanowiąc, iż kwoty nadpłacone w wyniku nienależnie uiszczonych opłat /nadpłaty/ podlegają z urzędu zaliczeniu na poczet bieżących i zaległych opłat, a w razie braku takich obowiązków - zaliczeniu na poczet przyszłych opłat, chyba, że jednostka organizacyjna zgłosi wniosek o ich zwrot.
Tak więc wskazany wyżej przepis art. 86g rozróżnia wyraźnie dwie sytuacje, gdy mamy do czynienia ze świadczeniami pieniężnymi należnymi: po 1 od jednostki organizacyjnej i po 2 na rzecz jednostki organizacyjnej. Pierwsza sytuacja została szczegółowo uregulowana w ust. 2 i 3 art. 86g ustawy. Natomiast w odniesieniu do nadpłat należnych na rzecz jednostki organizacyjnej ustawodawca ograniczył się do uregulowania w ust. 4 art. 86g ustawy kwestii zwrotu należności głównej, bez odniesienia się wprost do należności ubocznych. Ów brak szczegółowej regulacji w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska stanowi o tym, iż kwestie odnoszące się do regulacji należności ubocznych, jakim są roszczenia o wypłatę odsetek od uiszczonych nadpłat przez jednostki organizacyjne mają charakter cywilnoprawny. Nie można bowiem interpretować w sposób rozszerzający dyspozycji zawartej w art. 86g ust. 4 cytowanej ustawy.
Roszczenie o odsetki od sumy pieniężnej należą do kategorii spraw cywilnych uregulowanych między innymi w przepisach art. 359 i art. 481 Kc. Stosownie do art. 2 par. 3 Kpc nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeśli przepisy szczególnie przekazują je do właściwości innych organów.
Takimi przepisami szczególnymi są niewątpliwie postanowienia zawarte w art. 86g ust. 2 i 3 cytowanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W przepisie art. 86 g ust. 2 i 3 cytowanej ustawy zawarto wyraźnie określenie w jakiej sytuacji jakie przepisy mają zastosowanie. Natomiast przepis art. 86 g ust. 4 ustawy odnosząc się do kwestii nadpłat dokonanych przez jednostki organizacyjne nie zawiera postanowień, w których regulowałby sprawę odsetek i odsyłałby w tym zakresie do stosowania innych przepisów z zakresu prawa administracyjnego.
Treść wskazanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż dla dochodzenia roszczeń z tytułu odsetek należnych od nadpłat opłat dokonanych przez jednostki organizacyjne droga administracyjna nie byłaby wystarczająca, bowiem organy administracyjne, ani też w konsekwencji sąd administracyjny sprawujący kontrole o charakterze zasadniczo kasacyjnym - nie dysponują środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Uznanie, że w takich sprawach zachodzi właściwość organów administracyjnych, pozbawiałoby w efekcie uprawnionych rzeczywistej /materialnej/ ochrony sądowej. Konstytucyjna zasada prawa do sądu nakazuje więc uznanie właściwości sądów powszechnych. Dlatego także w zakresie, w jakim zachodzi potrzeba dochodzenia przez jednostki organizacyjne odsetek od nadpłaconych opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska - bowiem jedynie skuteczną- ochronę sądową może stanowić postępowanie przed sądem powszechnym.
W świetle wywodów wyżej przedstawionych przyjąć należy, iż nie jest dopuszczalna droga postępowania administracyjnego w sprawie dochodzenia przez jednostki organizacyjne odsetek od nadpłaty opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska. Sprawy takie podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny /art. 2 par. 1 Kpc/.
Brak właściwości organów administracji do rozpatrzenia żądania strony o zwrot odsetek - uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 Kpa. Mimo wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy uznać zasadność umorzenia postępowania, co w konsekwencji stanowi podstawę oddalenia skargi. Z mocy art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji.